IV SA/Wa 463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.),, Asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi Grupy Producenckiej W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji ; 2. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Za zgodność z oryginałem na oryginale właściwe podpisy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] stwierdził zaprzestanie spełniania przez Grupę Producencką "W." sp. z o.o. warunków ustawowych i postanowił o wykreśleniu jej z Rejestru Grup Producentów Rolnych Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ administracyjny I instancji podał, iż decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] dokonał wpisu Grupy Producenckiej "W." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do rejestru grup producentów rolnych - stwierdzając, iż Grupa spełnia warunki określone w art. 3 i 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw /Dz. U. Nr 88, poz. 983/ oraz w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być utworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych /Dz. U. Nr 26, poz. 292/ - dla produktu: mleko. W dniu 8 stycznia 2004 r. na podstawie art. 12 ustawy przeprowadzono kontrolę spełniania przez wskazaną Grupę wymogów ustawowych, w trakcie której, zdaniem Wojewody [...], nie uzyskano dokumentów, z których wynikałoby, iż 51% przychodów pochodzi ze sprzedaży mleka /produktu, z uwagi na który grupa została utworzona/ - wyprodukowanego w gospodarstwach członków grupy. Organ stwierdził, że produkcja mleka odbywa się w gospodarstwach rolnych położonych w Wielopolu w woj. [...] i Ł. w woj. [...], należących do spółki - Grupa Producencka "W." sp. z o. o., której udziałowcami są członkowie Grupy. Organ I instancji wskazał, iż w dniu 14 stycznia 2004 r. Grupa przekazała 6 faktur, z których wynikało, iż mleko produkowane w gospodarstwie rolnym w Ł. sprzedawane było przez Grupę do Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w O. w okresie od lipca 2003 r. do grudnia 2003 r. Wobec powyższego, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w piśmie z dnia 6 kwietnia 2004 r. Nr [...] wyraziło opinię, że wytwarzanie produktów rolnych w gospodarstwie rolnym powstałym w wyniku wniesienia aportem części gospodarstw przez członków Grupy - nie może być traktowane jako wytwarzanie produktów w gospodarstwach rolnych udziałowców spółki - członków Grupy. Dodano, iż w dniu 23 marca 2004 r. do Wojewody [...] wpłynął załącznik do sprawozdania finansowego z działalności grupy za pierwszy rok obrotowy /24 września 2002r. - 24 września 2003 r./, z którego wynikało, iż całkowity przychód ze sprzedaży Grupy wynosi [...] tys. zł., w tym przychód ze sprzedaży mleka wytworzonego w gospodarstwach jej członków wynosi [...] tys. zł. Podano tamże, iż Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie wykreślenia Grupy z Rejestru Grup Producentów Rolnych - na podstawie art. 61 § 4 Kpa i art. 11 ustawy, o czym poinformowano Grupę pismem z dnia 22 kwietnia 2004 r. Nr [...]. Wojewoda [...] wskazał, iż w dniu 18 maja 2004 r. Grupa złożyła do akt administracyjnych sprawy zestawienie danych, będących w posiadaniu organu I instancji, dotyczących ilości sprzedawanego przez Grupę mleka oraz wartości sprzedaży netto. Stwierdził, iż dane te uzyskano w trakcie kontroli Grupy z list księgowań przychodów rolniczych Grupy /z wydruku zawierającego zapisy z buforów użytkowników/ oraz kserokopii nadesłanych faktur z gospodarstwa w Ł. W dniu 12 czerwca 2004 r. Grupa przekazała organowi I instancji 4 faktury, które - jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. - nie potwierdziły spełnienia warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podano, że faktury te potwierdziły sprzedaż mleka przez Firmę Handlowo - Usługową M. nabywcy - Grupie Producenckiej W. sp. z o. o. o wartości [...] zł. w okresie od stycznia 2003 r. do kwietnia 2003 r. W sumie wartość mleka sprzedanego przez Firmę Handlowo - Usługową M. do Grupy Producenckiej w pierwszym roku działalności Grupy wyniosła [...] zł. Organ I instancji wskazał, że Firma Handlowo - Usługowa M. sprzedawała do Grupy mleko produkowane w gospodarstwie położonym w Ł. w woj. [...] w okresie od października 2002 r. do kwietnia 2003 r., kiedy nastąpiło przekazanie gospodarstwa na rzecz spółki. Wojewoda [...] ustalił nadto, że w okresie od kwietnia do września 2003 r. mleko produkowane w gospodarstwie Grupy, położonym na terenie woj. [...], sprzedawane było przez Grupę do Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w O., o czym świadczą między innymi faktury przekazane przez Grupę w dniu 14 stycznia 2004 r. W konkluzji organ I instancji stwierdził, iż całkowity przychód ze sprzedaży w Grupie Producenckiej W. sp. z o.o. w okresie od 24 września 2002 r. do 24 września 2003 r. wyniósł [...] tys. zł., z czego przychód ze sprzedaży mleka - produktu, ze względu na który grupa została utworzona i zarejestrowana, wyniósł [...] zł., w tym przychód ze sprzedaży mleka wyprodukowanego w gospodarstwach członków wyniósł [...] tys. zł. Wojewoda [...] podniósł przy tym, iż przychód w wysokości [...] tys. zł uzyskany został ze sprzedaży mleka wyprodukowanego w gospodarstwie jednego członka grupy i stanowił 9,35% wszystkich przychodów ze sprzedaży uzyskanych przez Grupę w pierwszym roku działalności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], znak [...], po rozpoznaniu odwołania Grupy Producenckiej "W." sp. z o.o. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał jedynie, iż Gospodarstwo rolne "W." zostało utworzone wskutek wniesienia tytułem aportu do spółki z o.o. własności gospodarstw rolnych, które uprzednio należały do obecnych członków Grupy Producenckiej "W." sp. z o.o., a powstałe w ten sposób gospodarstwo rolne stanowi majątek tej spółki. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że wytwarzanie produktów rolnych w gospodarstwie spółki nie może być traktowane jako wytwarzanie produktów w gospodarstwach rolnych udziałowców spółki, członków Grupy Producenckiej "W." sp. z o.o., ponieważ produkcja odbywa się w gospodarstwie "W.", a nie w gospodarstwach poszczególnych członków Grupy. Podkreślił tamże, iż Grupa Producencka "W." sp. z o.o. stanowi odrębny podmiot w obrocie prawnym w odróżnieniu od producentów rolnych, którzy ją utworzyli. Z tych względów produkty wytworzone przez Grupę nie mogą być traktowane jako produkty wytworzone w gospodarstwach członków Grupy, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nadto, iż pomyłka dotycząca dwóch różnych wielkości przychodu Grupy ze sprzedaży mleka nie ma wpływu merytorycznego na prawidłowość wydanej decyzji. Wojewoda [...] wykazał, zdaniem organu odwoławczego, dużą elastyczność uwzględniając jako przychód Grupy faktury sprzedaży mleka przez Firmę Handlowo - Usługową "M.", w rozliczeniu tym bowiem winny być brane pod uwagę wyłącznie faktury wystawiane przez osoby fizyczne produkujące mleko. Grupa Producencka W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. w dniu 15 marca 2005 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu aktowi administracyjnemu: - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 15 Kpa w zw. z art. 9 Kpa poprzez pozbawienie strony przysługującego jej prawa do rozpoznania sprawy w ramach postępowania dwuinstancyjnego, a to na skutek odmowy przeprowadzenia ustaleń co do charakteru prawnego poszczególnych gospodarstw w związku z powstaniem gospodarstwa spółki; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania toczącego się w II instancji powodu przyjęcia przez organ I instancji dwóch różnych wielkości przychodu Grupy ze sprzedaży mleka za pierwszy rok obrachunkowy; - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 9 Kpa poprzez - podobnie jak w postępowaniu przed organem I instancji - brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w tym poprzez pominięcie uzasadnienia prawnego w zakresie ustalenia, które z gospodarstw wchodzących w skład Grupy są gospodarstwami członków Grupy; - naruszenie prawa procesowego w postaci art. 39 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa w zw. z art. 110 Kpa poprzez doręczenie pełnomocnikowi skarżącego wyłącznie odpisu decyzji organu II instancji zamiast jej oryginału, co czyni niemożliwym związanie organu II instancji wydaną decyzją. Skarżąca wniosła tamże o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc rozmiar negatywnych skutków, jakie powstaną po stronie Grupy w wyniku uznania, iż nie może ona być zaliczona do kręgu Grup Producenckich. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 marca 2005 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł nadto, że przedmiotowa decyzja została przesłana pełnomocnikowi strony w dniu 11 lutego 2005 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 463/05, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga będąca przedmiotem niniejszego rozpoznania zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn od podanych przez skarżącą. Kognicja sądów administracyjnych, zasadniczo określona dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej u.p.p.s.a./, sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego. W pierwszej kolejności sąd administracyjny przeprowadza zatem kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym /w zakresie określonym regulacją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c/. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - podzielił stanowisko reprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lutego 1981 r., SA 910/80, /ONSA nr 1 z 1981 r., poz. 7/, zgodnie z którym ustalenie, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy i powinno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA z 1995 r. /regulacji tej odpowiada dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a./. Stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pojęciu "innych naruszeń przepisów postępowania" nie mieszczą się naruszenia prawa procesowego uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., ani naruszenia prawa procesowego stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Przyjąć należy, że w tej kategorii podstawy uchylenia aktu administracyjnego mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy. Nadto, "wynikiem sprawy" w rozumieniu powołanych przepisów jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji lub postanowienia, ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli /confer J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP nr 2 z 1998 r., poz. 29/. Niezupełność akt administracyjnych sprawy w praktyce uniemożliwia sądowi przeprowadzenie pełnej kontroli aktu administracyjnego, a w szczególności sprawdzenia, czy organ administracyjny zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a., oraz, czy wykazał należną dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. i wobec tego, czy zawarł w decyzji uzasadnienie odpowiadające wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. W razie braku materiału dowodowego w aktach sprawy, sąd pozbawiony jest nadto możliwości kontroli, czy nie zostały przekroczone przez organ granice swobodnego uznania /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia28 lipca 1992 r., III SA 1154/92, OSP nr 4 z 1994 r., poz. 70 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego/. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami u.p.p.s.a., stwierdził niniejszym, iż na podstawie akt administracyjnych złożonych do przedmiotowej sprawy, nie jest możliwe dokonanie pełnej kontroli, czy w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie doszło do naruszenia prawa materialnego, jak również nie dopuszczono się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd w szczególności nie mógł skontrolować, czy organy administracji publicznej obu instancji w toku postępowania administracyjnego, poczyniły wszelkie ustalenia co do okoliczności, czy podana w decyzjach obu instancji cena ze sprzedaży mleka - dotyczy mleka wyprodukowanego na nieruchomościach wniesionych przez członków Grupy Produkcyjnej tytułem aportu do spółki, czy też /i/ na nieruchomościach stanowiących odrębne majątki wspólników będących producentami rolnymi. Z wyjaśnień strony skarżącej, złożonych na rozprawie przed Sądem w dniu 24 marca 2006 r., wynika bowiem, iż każdy z producentów rolnych wchodzących w skład Grupy Producenckiej oprócz nieruchomości, jakie zostały wniesione aportem do spółki, posiadają inne nieruchomości - stanowiące majątek odrębny każdego z nich. Na tych nieruchomościach prowadzona jest również produkcja rolna, w tym także produkcja mleka. Okoliczność ta znalazła dodatkowo potwierdzenie w treści "Planu Działania Grupy Producentów Rolnych" z 2002 r., stanowiącego załącznik do wniosku o wpis do Rejestru Grup Producentów Rolnych, w którym wskazuje się, że każdy ze współudziałowców tworzących Grupę Producencką posiada swój odrębny majątek w postaci gruntów rolnych, nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą oraz maszyny i sprzęt rolniczy /str. 5 tego Planu/. Podkreślenia wymaga, że przedłożone Wojewodzie [...] rachunki wyszczególniały jedynie ilość mleka, jednakże nie można było na ich podstawie ustalić ilości mleka wyprodukowanego na nieruchomościach stanowiących majątek odrębny, ani ilości mleka wyprodukowanego na nieruchomościach wniesionych aportem do spółki /k. 85/. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń skarżąca złożyła do akt sprawy sądowoadministracyjnej kserokopie faktur /k. 82-84/, podnosząc, iż ich oryginały składała w toku postępowania administracyjnego i zostały one Grupie zwrócone. Dodała nadto, iż jako Grupa Producencka sprzedawała mleko Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w R. i O. Sąd miał oczywiście na względzie, iż są to jedynie kserokopie faktur, stwierdził jednakże, że wynika z nich jedynie rodzaj, ilość i cena sprzedanego przez Grupę Producencką mleka. Nie wskazują one jednakże, co też trafnie podnosi skarżąca, czy sprzedane mleko wyprodukowane zostało na nieruchomościach wniesionych tytułem aportu do spółki, czy i w jakiej ilości zostało wytworzone w gospodarstwach członków grupy. Zaznaczyć należy, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wspomniano o 12 fakturach złożonych przez Grupę Producencką w toku postępowania administracyjnego, jak też o sprawozdaniu finansowym skarżącej i załączniku do niego, o danych wynikających z list księgowań przychodów rolniczych skarżącej, a nadto kserokopiach faktur z gospodarstwa w Ł.. Sąd stwierdził jednakże, że w przedstawionych przez organ II instancji aktach administracyjnych sprawy brak jest wspomnianych dokumentów. Podnieść w tym miejscu należy, iż pomimo wielokrotnych wezwań Sądu kierowanych do organu II instancji - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie złożył kompletnej dokumentacji przedmiotowej sprawy, które to dokumenty pozwoliłyby w pełni skontrolować zaskarżoną decyzję, jak również utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...]. Na marginesie zaznaczyć należy, iż niezrozumiałym jest stanowisko pełnomocnika organu II instancji w przedmiotowym zakresie - zawarte w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2006 r., w którym stwierdził, że akta przesłane do Sądu stanowią kompletne akta administracyjne /k. 79/, wówczas, gdy tenże pełnomocnik na rozprawie sądowej w dniu 7 grudnia 2005 r. oświadczył, że posiada szereg innych dokumentów niż te, jakie zostały przekazane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji /k. 70/. W tej sytuacji, Sąd uznał, że uchylenie obu decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 u.p.p.s.a. Przesłanką zastosowania przedmiotowego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Sąd administracyjny pierwszej instancji jest bowiem upoważniony i - w świetle postanowień art. 135 u.p.p.s.a. - zobowiązany do podjęcia przewidzianych w komentowanej ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Uwzględniając zatem skargę na ostateczną decyzję, Sąd jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie /confer wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1996 r., III SA 967/96, ONSA nr 4 z 1997 r., poz. 170/. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien rozważyć i dokonać oceny w zakresie wyżej wskazanym, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego i z pełnym poszanowaniem dla przepisów postępowania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym /Dz. U.. Nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.