IV SA/Wa 465/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Ewa Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta miasta W. z dnia (...) października 2007 roku nr (...) w części orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla budynku położonego przy ulicy (...) w W.; 2. zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego na rzecz skarżącej Z. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) października 2007r. w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr (...) i (...) z obrębu (...) oraz budynku położonego przy ul. (...) w Dzielnicy (...). Decyzją z dnia (...) października 2007r. Prezydent W., powołując się na art. 22 ust. 1 i art. 20 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej (...) Dzielnicy (...) W. : dla działek ewidencyjnych nr (...) i (...) z obrębu (...) położonych przy ul. (...), polegającej na wykreśleniu współużytkowników wieczystych : M. B., A. R. i Z.R., dla budynku zlokalizowanego w granicach terenu objętego działaniem dekretu z dnia (...) października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., oznaczonego identyfikatorem (...) położonego przy ul. (...), polegającej na wykreśleniu właścicieli M. B., A. R. i Z. R. i wpisaniu nieustalonego właściciela. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent stwierdził, iż szczegółowa analiza dokumentów znajdujących się w zasobach Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy (...) wykazała, iż brak jest podstawy prawnej dokonanego wpisu do rejestru gruntów ww. współużytkowników wieczystych gruntu i współwłaścicieli przedmiotowego budynku. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, iż przedmiotowe działki objęte zostały działaniem dekretu z dnia (...) października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (....). Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 Na mocy art. 1 ww. dekretu wszystkie grunty położone w granicach administracyjnych W. w chwili wejścia w życie tego dekretu przeszły z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Państwa. Prawo własności Dzielnicy -Gminy W. Z. (obecnie W.) do gruntu zostało potwierdzone decyzją Nr (...) z dnia (...) marca 1992 r. Wojewody (...) i ujawnione w księdze wieczystej KW nr (...). Tak uregulowany stan prawny gruntu (na rzecz W.) został zarejestrowany w operacie ewidencji gruntów. W 1995 roku na podstawie decyzji Zarządu Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1995 r., Nr (...) w ewidencji gruntów zostali ujawnieni : M. B., A. R. i Z. R. jako współużytkownicy wieczyści przedmiotowych działek. Ponadto Prezydent W. wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w 2006 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków w Dzielnicy (...), został ujawniony budynek mieszkalny położony na w/w działkach, który oznaczono odpowiednim identyfikatorem. Podczas ujawniania w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków nowych obiektów ewidencyjnych - budynków, zostały im przypisane prawa ściśle związane z ujawnionym stanem prawnym nieruchomości gruntowej, na której zostały zlokalizowane, w przypadku gdy stanowiły jej części składowe. Natomiast gdy na mocy przepisów szczególnych stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności, przypisano im odpowiedni odmienny stan prawny niż ujawniony do gruntu. Skoro z zapisów w ewidencji gruntów wynikało, że nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr (...) została przekazana w użytkowanie wieczyste na rzecz: M. B., A. R. i Z. R., to zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.) przyjęto, że budynki i inne urządzenia wzniesione na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkowników wieczystych. Wobec powyższego dla budynku stanowiącego odrębną od gruntu nieruchomość założono rejestr budynku, w którym jako właścicieli ujawniono : M. B., A. R. i Z. R. Z kolei decyzją z dnia (...) sierpnia 1995 r. Nr (...), Zarząd Gminy W. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz : M. B., A.R. nr: (...) Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 z obrębu (...) (...), stanowiącej obecnie działki ewid. o nr: (...) i (...) z obrębu (....). W punkcie nr 2 ww. decyzji umieszczono zapis mówiący o konieczności zawarcia umowy notarialnej o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 19 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U z 1991r. Nr 30, poz. 127zezm.). Organ pierwszej instancji podkreślił, iż do prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie wpłynął akt notarialny o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste wskazanym w w/w decyzji osobom fizycznym, a strony postępowania potwierdziły, iż taka czynność cywilno-prawna nie nastąpiła. Do organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków nie wpłynęło również zawiadomienie z Sądu Rejonowego dla W. (...) Wydział Ksiąg Wieczystych potwierdzające wpis prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W archiwum organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie odnaleziono także dokumentów potwierdzających stan prawny budynku usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, mogących zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), stanowić podstawę zapisów w operacie ewidencji gruntów. Organ podniósł, iż we wspominanej powyżej decyzji Zarządu Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1995 r. umieszczono zapis o treści "... znajduje się segment budynku mieszkalnego ... który nie został przejęty na rzecz Skarbu Państwa i jest własnością ww. osób ...". W tej sytuacji organ stwierdził, że mimo, iż grunt nie został oddany w użytkowanie wieczyste,, budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość. Jednak - zdaniem Prezydenta W. - powyższa decyzja nie może stanowić podstawy dokonania wpisu prawa własności do przedmiotowego budynku i z tego względu organ uznał za zasadne wykreślić w operacie ewidencji budynków - właścicieli M. B., A. R. i Z. R. i wpisać nieustalonego właściciela. Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 Odwołanie od decyzji Prezydenta W. wnieśli A. B. i A. R. wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie w rejestrze budynków zapisu wskazującego ich jako właścicieli. Jednocześnie wnieśli o zawieszenie postępowania , dotyczącego zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, do czasu sporządzenia aktu notarialnego, o którym mowa w decyzji Nr (...) Zarządu Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1995 r., ustanawiającej wieczyste użytkowanie przedmiotowych działek na ich rzecz. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie organ odwoławczy uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) stwierdził, iż w toku prowadzenia ewidencji nie mogą być rozpatrywane kwestie dotyczące prawa własności, a dane w ewidencji muszą być - co do zasady - odzwierciedleniem stanu prawnego wynikającego z określonych tytułów prawnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż działki ewidencyjne nr (...) i (...) z obrębu (...) położone są na terenie działania dekretu z dnia (...) października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (...) i stanowią własność komunalną W., co potwierdza prawomocna decyzja Wojewody (...) z dnia (...) marca 1992r. Nr (...) i księga wieczysta KW nr (...). Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że strony nie legitymują się udokumentowanym tytułem prawnym do ujawnionego budynku mieszkalnego przy ul. (...), a także prawem użytkowania wieczystego do gruntu. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), (a poprzednio art. 20 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomościami /Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm./ ) użytkowanie wieczyste powstaje dopiero z chwilą wpisu w księdze wieczystej. Ponadto organ odwoławczy podniósł, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest nadrzędne wobec prawa własności budynku posadowionego na gruncie ( art. 235 § 2 kc). Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowi - na mocy art. 5 i 8 powołanego wyżej dekretu Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. odrębną własność. Z uwagi na powyższe w rejestrze budynków, prawidłowo wpisano dla przedmiotowego budynku - zgodnie ze stanem faktycznym - nieustalonego właściciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia (...) lutego 2008 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (...) złożyła Z. R. wnosząc o pozostawienie w rejestrze budynków dotychczasowego zapisu ujawniającego prawowitych właścicieli przedmiotowego budynku. Skarżąca podkreśliła, iż utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w tej części jest niesłuszne i wprowadza dalszy bałagan w dokumentacji geodezyjnej miasta jak tez zaciera prawa dotychczasowych właścicieli. Skarżąca wyjaśniła, iż przedmiotowa nieruchomość składająca się z działki gruntu i budynku miała urządzoną od wojny księgę wieczystą, w której figurowały nazwiska właścicieli tj. małżonków B. Władze administracyjne po wojnie działając na podstawie dekretu Bieruta przejęły na rzecz Skarbu Państwa jedynie działkę gruntu i urządziły dla niej nową księgę wieczystą, nie zapewniając w tej sytuacji właściwego uregulowania sprawy domu. Budynek, który nie został upaństwowiony przeszedł na własność spadkobierców właścicieli , co zostało stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami sadów w wyniku postępowań spadkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153 , poz. 1270 ze zm. -zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja w części orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce ewidencyjnej (...) Dzielnica B. W. dla budynku położonego przy ul. (...) polegająca na wykreśleniu właścicieli: M. B., A. R. i Z. R. i wpisaniu nieustalonego właściciela została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz § 12 ust. 1 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 28 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do treści art. 20 ust. 1 i 2 wyżej cytowanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, oznaczenia założonych ksiąg wieczystych oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach, budynkach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych i umów dzierżawy, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych - co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia. Postępowanie ewidencyjne - podobnie jak w poprzednio obowiązujących unormowaniach- nigdy nie służyło kreowaniu stanu prawnego nieruchomości bez istnienia przypomnianych tytułów. Należy podzielić pogląd organu odwoławczego wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w/w rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 uprawnień i obowiązków. Oznacza to, że w toku prowadzenia ewidencji nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące prawa własności. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż przedmiotowe działki położone są na terenie objętym działaniem dekretu z dnia (...) października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Działki te stanowią własność komunalną W., co potwierdza prawomocna decyzja Wojewody W. z dnia (...) marca 1992 roku i stan taki został ujawniony w księdze wieczystej KW nr (...), jak również zarejestrowany w operacie ewidencji gruntów. Prawidłowo organy orzekające dokonały zaskarżoną decyzją zmiany w operacie ewidencji gruntów w części polegającej na wykreśleniu współużytkowników wieczystych, z tego względu, że decyzja Zarządu Gminy W. z dnia (...) sierpnia 1995 roku o ustanowieniu użytkowania wieczystego działek nr (...) i (...) na rzecz M. B., A. R. i Z. R. nie mogła stanowić podstawy do dokonania wpisu ich prawa użytkowania wieczystego. Należy dodać, iż jest to uzasadnione brakiem potwierdzenia ustanowienia tego prawa w wymaganej prawem formie, tj. aktem notarialnym. W ocenie Sądu wadliwe jest natomiast stanowisko organów, iż brak skutecznie ustanowionego na rzecz byłych właścicieli (bądź ich następców prawnych) nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntu uzasadnia dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, poprzez ich wykreślenie jako właścicieli i wpisanie nieustalonego właściciela. W tym miejscu należy zauważyć, iż przepis art. 5 dekretu z dnia (...) października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) stanowił, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficio solo cedit. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez uczestnika na rozprawie sądowej (protokół z dnia 15 maja 2008 r.) przedmiotowa działka była zabudowana przed 1939 rokiem budynkiem mieszkalnym, w którym do chwili obecnej mieszkają byli właściciele. Zatem w dniu wejścia w życie wyżej cytowanego dekretu przedmiotowa nieruchomość była zabudowana i zgodnie z art. 5 dekretu budynek pozostał własnością dotychczasowych właścicieli. Sygn. akt IV SA/Wa 465/08 Organ prowadząc z urzędu postępowanie w zakresie dokonanych zmian w ewidencji budynków nie wykazał istnienia żadnego dokumentu, o którym mowa w § 12 w/w rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie którego byłby uprawniony do dokonania omówionej zmiany po stronie właścicieli przedmiotowego budynku. Powyższe okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do zmian podmiotowych, dotyczących właścicieli budynku położonego przy ul. (...) w W. narusza art. 20 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w związku z § 12 w/w rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 152 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.