IV SA/Wa 465/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. i E. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 roku numer [...] w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 roku w sprawie [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa Drogi [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w R. do połączenia z ul. [...] w M. dla wariantu [...] . W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Inwestor - Prezydent Miasta W. wystąpił w dniu 3 sierpnia 2010 roku z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na opracowaniu projektu Drogi [...] na terenie W. , M. i gmin sąsiednich - etap I. Wskutek zaskarżenia przez skarżących wydanej w tym postępowaniu decyzji przez RDOŚ w [...] , Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. swoją decyzją utrzymał ww w mocy, a która na skutek wniesionej skargi została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2014 roku w sprawie IV SA/Wa 1006/14. Wobec powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., rozpoznając ponownie wniesione przez skarżących odwołania, decyzją z [...] lutego 2015 roku ([...]) uchylił decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W toku postępowania przed RDOŚ Inwestor wystąpił z wnioskiem o jego zawieszenie, który to wniosek został przez organ I instancji uwzględniony. Następnie zaś w dniu 25 września 2015 roku, Inwestor złożył nowy, równoległy wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Drogi [...] na odcinku od drogi wojewódzkiej nr [...] w R. do połączenia z ul. [...] w M. - dla wariantu [...] . W tym też postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, następnie opatrzoną kwestionowanym rygorem natychmiastowej wykonalności, nadanym przez RDOŚ w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]. Inwestor - Prezydent Miasta W. , uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie konieczności nadania powołanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazał na potrzebę usprawnienia procesu inwestycyjnego, zmierzającego do budowy ciągu komunikacyjnego istotnego z punktu widzenia ochrony zdrowia lub życia ludzi oraz poprawy płynności i bezpieczeństwa ruchu komunikacyjnego. Wskazał także, iż opóźnienie w przygotowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia może wpłynąć na niedotrzymanie terminów związanych z dofinansowaniem w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2014 - 2020, co stanowi realne zagrożenie dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Mając na uwadze przedstawione przez Inwestora argumenty organ I instancji uznał, iż zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 108 § 1 i § 2. Zasadnym jest bowiem, zdaniem RDOŚ w [...] , zwiększenie bezpieczeństwa komunikacyjnego, zdecydowana poprawa warunków życia i zdrowia ludzi jak również istotne znaczenia ma czynnik ekonomiczny polegający na znaczącym dofinansowaniu przedmiotowej inwestycji z funduszy unijnych. Według Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska planowana inwestycja pozwoli na zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej w ww rejonie oraz ograniczy negatywne skutki dla mieszkańców związane z dużym ruchem pojazdów w zabudowanym centrum miasta W. Realizacja inwestycji w ramach przyjętego wariantu budowy, w wyniku upłynnienia ruchu, przyczyni się także do spadku emisji substancji w powietrzu w rejonie zabudowy miejskiej. Zaprojektowana Droga Główna [...], zgodnie bowiem z obowiązującymi standardami dla tej klasy dróg, będzie nowoczesnym szlakiem transportowym zapewniającym zarówno możliwość szybkiego przemieszczania się jak i posiadającym wszystkie konieczne zabezpieczenia środowiskowe. Przedmiotowa inwestycja drogowa zdecydowanie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa komunikacyjnego wobec wzrastającego natężenia ruchu na istniejących drogach, pozytywnie wpłynie także na ogólny rozwój regionu poprzez udrożnienie i zwiększenie komfortu i tym samym na wzrost aktywności życia społecznego, kulturalnego i działalności ekonomicznej przy jednoczesnym zachowaniu standardów jakości środowiska. Niezależnie od powyższego zdaniem RDOŚ, opóźnienie w przygotowaniu inwestycji mogłoby wpłynąć na niedotrzymanie terminów o dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej, a to z kolei mogłoby skutkować cofnięciem dotacji i realnie zagrozić realizacji przedsięwzięcia. Inwestor bowiem bez pomocy środków zewnętrznych nie będzie w stanie samodzielnie udźwignąć przedmiotowej inwestycji i byłby zmuszony do jej zaniechania. Ostatecznie organ I instancji stanął na stanowisku, że za nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia zarówno ważny interes strony jak i ważny interes społeczny. Od powyższego postanowienia zażalenie wnieśli min. skarżący I. i E. małżonkowie P. (uzupełnione pismem z 17 września 2017 r.), kwestionując w całości zaskarżone postanowienie, wskazując na naruszenie art. 108 § 1 i 2 ustawy k.p.a., naruszenie art. 51 ust. 2 ppkt 2 lit. e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej ustawą ooś). Zarzucili także niezasadność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która w ich ocenie obarczona jest wadami m.in. w zakresie braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej przez podmiot działający w imieniu wnioskodawcy. Wskazali także na naruszenie art. 61a § 1 kpa., w związku z okolicznością, iż ina skutek wniosku inwestora organ I instancji zawiesił poprzednio toczące się postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, a jednocześnie prowadził postępowanie z nowego wniosku inwestora w sprawie tożsamej, zakończone ww decyzją opatrzoną zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Skarżący wnieśli także o wstrzymanie wykonania ww postanowienia na podstawie art. 143 ustawy kpa. Organ II instancji - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, rozpoznając ww zażalenie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 roku w sprawie [...] orzekł o utrzymaniu go w mocy. Organ uznał stanowisko RDOŚ w [...] wyrażone w ww postanowieniu za całkowicie zasadne. Wyjaśnił istotę rygoru natychmiastowej wykonalności, omówił charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz skutków prawnych związanych z jej wykonalnością. Wskazał także na fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi jedynie pewien etap w procesie inwestycyjnym i będzie miała ona zastosowanie dopiero po uzyskaniu ostatecznego zezwolenia inwestycyjnego, tj. w sprawie niniejszej - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jak podkreślił organ II instancji, skorzystanie z instytucji prawa procesowego jaką jest nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, podyktowane jest ważnym interesem strony oraz ważnym interesem społecznym, które w niniejszej sprawie zostały przez inwestora dostatecznie uzasadnione. Organ odwoławczy nadto podkreślił, że nie mają znaczenia wskazywane przez skarżących nieprawidłowości i uchybienia zarówno inwestora, jak i organu pierwszej instancji w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia polegającego na opracowaniu projektu Drogi [...] na terenie W. , M. i gmin sąsiednich - etap I dla wariantu I, (zawieszone postępowanie) bowiem niniejsza sprawa dotyczy odrębnego postępowania administracyjnego. Również, zdaniem organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie sformułowane we wniesionych zażaleniach zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych, a także wad nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, bowiem odniesienie się do zarzutów stron w tym zakresie, będzie miało miejsce w toku postępowania odwoławczego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżących o wstrzymanie wykonalności ww postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, iż powyższa kwestia będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] listopada 2016 r. wnieśli do tut. Sądu Administracyjnego I. i E. małżonkowie P., zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 61a § 1 kpa; art. 108 § 1 i 2 kpa. Powyższe uchybienie miało polegać na złożeniu przez inwestora nowego wniosku dotyczącego tego samego przedmiotu, tj. na złożeniu wniosku o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji zawieszenia, na wniosek inwestora, poprzednio toczącego się postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. W ocenie skarżących naruszenie art. 108 § 1 i 2 kpa nastąpiło poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, która, w okolicznościach sprawy niniejszej, nie powinna w ogóle być przez organ wydana w postępowaniu, które nie powinno być wszczęte, a tym samym w konsekwencji, w której brak było podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wobec treści zarzutów skarżący wnieśli o zmianę postanowienia i o nieuwzględnienie wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżący mi.in. podkreślili, że pierwsze wszczęte postępowanie w tej sprawie obarczone było niespełnieniem szeregu niezbędnych warunków środowiskowych i ze względu na ich szczegółowość i trudności w realizacji Prezydent Miasta W. w dniu 25 września 2015 r. złożył nowy, równoległy wniosek o decyzję środowiskową dla tej samej inwestycji. W nowej sprawie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww przedsięwzięcia - dla wariantu [...] wydano z naruszeniem powołanych przepisów, gdyż decyzja środowiskowa dotyczy tej samej inwestycji, która przebiega przez działki skarżących, łączy te same drogi i służy tym samym celom komunikacyjnym – ma ten sam przebieg co poprzednia inwestycja objęta pierwszym wnioskiem. Według skarżących złożenie nowego wniosku miało na celu obejście prawa, gdyż rozpoznanie aktualnie zawieszonego postępowania, wymagało skomplikowanego opracowania dokumentacji środowiskowej. W ocenie skarżących postępowanie inwestora jest wobec powyższego nieuczciwe wobec mieszkańców gminy, a podstawowym jego zamiarem jest osiągnięcie dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zawarte w niej zarzuty stanowią powtórzenie argumentacji przedstawionej przez skarżących już w zażaleniu i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ II instancji wskazał min. na fakt, iż nie leży w gestii organów administracji publicznej analizowanie przyczyn odstąpienia inwestora od dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, w której był on inicjatorem. Istotny jest jedynie fakt, iż postępowanie w sprawie opracowania projektu Drogi [...] na terenie W., M. i gmin sąsiednich - etap I (dokumentacja środowiskowa) dla wariantu I, zostało zawieszone, skutkiem czego jest brak wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji tego przedsięwzięcia, a tym samym brak możliwości uzyskania decyzji inwestycyjnych. Co w żaden sposób nie przeszkadza w ubieganiu się o uzyskanie takiej decyzji dla innego przedsięwzięcia. Organ podkreślił także, że wskazywane przez skarżących nieprawidłowości i uchybienia tak inwestora, jak i organu pierwszej instancji, w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia objętego pierwszym wnioskiem w niniejszej sprawie są bez znaczenia bowiem dotyczą one odrębnego postępowania administracyjnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił także uwagę, iż w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wariantu [...] , została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, wobec czego zarzut skarżących dotyczący próby ominięcia prawa przez inwestora należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się merytorycznie do zasadności objęcia powołanej decyzji kwestionowanym rygorem, wskazał również, że jego nadanie zostało poprzedzone wnikliwą analizą i w sposób wyczerpujący uzasadnione zarówno ważnym interesem strony, jak i ważnym interesem społecznym. Tym samym GDOŚ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone przez organ I instancji. Ostatecznie, zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja, która skutecznie naruszałaby omówione w decyzji kryteria pozwalające skorzystać z nadania rygoru natychmiastowej wykonalności tym bardziej, że przedmiotowy projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie i rozliczenie musi nastąpić w ściśle oznaczonym czasie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 108 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), decyzji od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu, na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. W tym przypadku organ wydaje postanowienie. Przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, jest niezbędność niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Potwierdzenie powyższego znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Jako przykład może posłużyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1066/15, według którego, organ administracji publicznej z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Z kolei nadanie rygoru na wniosek strony decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na wyjątkowo ważny interes strony. W niniejszej sprawie we wniesionej skardze zakwestionowano postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2016 r. nadającego decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia wskazanego drugim wnioskiem rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast zdaniem Sądu, realizacja przedmiotowej inwestycji podyktowana jest ważnym interesem społecznym z tego względu, iż aktualnie, jak wskazały organy, komunikacja na rozpatrywanym obszarze na kierunku wschód - zachód odbywa się w głównej mierze po drogach wojewódzkich nr [...] i [...] , o przekroju jednojezdniowym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] zasadnie przychylił się w tym względzie do argumentacji inwestora, według której aktualne uwarunkowania terenowe oraz silne zurbanizowanie terenów, na których ww. ciągi komunikacyjne są zlokalizowane, parametry techniczne i funkcjonalne przedmiotowych dróg nie pozwalają na skuteczne i bezpieczne przeniesienie wzrastającego natężenia ruchu. Powyższe znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowej inwestycji, w którym wskazano, iż niepodejmowanie przedsięwzięcia wiązać się będzie z utrzymaniem i pogłębianiem aktualnych problemów wynikających z funkcjonowania istniejącego układu drogowego. W kontekście szeroko pojętego interesu społecznego, organ pierwszej instancji podzielił stanowisko inwestora, według którego realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przyczyni się także do zwiększenia ochrony życia i zdrowia ludzi wskutek: upłynnienia ruchu drogowego, poprawy parametrów technicznych i klasy drogi, spadku emisji substancji i energii w rejonie zabudowy miejskiej, przede wszystkim W. Z kolei ważny interes strony (inwestora), zgodnie ze stanowiskiem obu organów, wiąże się z tym, że inwestycja realizowana jest ze środków Unii Europejskiej, natomiast uzyskanie tej decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi pozyskanie środków finansowych na wykonanie tego zamierzenia. Wbrew zarzutom skargi, należy uznać iż organ pierwszej instancji zasadnie nadał powołanej powyżej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z względu na interes społeczny oraz ważny interes inwestora, co precyzyjnie oraz zgodnie z art. 124 § 2 ustawy kpa opisał w kwestionowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ocena czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności, należy niewątpliwie do organu, który wydał decyzję. W tej sprawie trafnie organ stwierdził istnienie tych przesłanek, a więc na wniosek inwestora uznał, że zaistniały przesłanki o których mowa w art. 108 ustawy kpa, a zatem należało nadać decyzji nieostatecznej rygor wykonalności. Ponadto, należy zgodzić się z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] , że zwłoka w wykonaniu powołanej decyzji w okolicznościach tej sprawy, przedstawionych w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zagraża dobrom chronionym oraz ważnemu interesowi inwestora. Niewątpliwy jest bowiem fakt, iż przedmiotowy projekt jest współfinansowany ze środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie i rozliczenie musi nastąpić w ściśle oznaczonym czasie. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżących, w ocenie których inwestor złożył dwa tożsame wnioski, stąd ich zdaniem, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nastąpiło w stosunku do decyzji, do której brak było podstaw prawnych do jej wydania wskazać należy, że powyższa okoliczność nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Argument jakoby inwestor złożył dwa tożsame wnioski w tej samej sprawie powinien być podniesiony i tym samym rozpoznany w postępowaniu badającym zasadność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a nie w postępowaniu niniejszym, którego przedmiotem jest nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie ani organy administracyjne ani Sąd nie są władne do merytorycznego odniesienia się do zasadności wydania decyzji "głównej". Natomiast nie ulega wątpliwości, że oba postępowania różnią się zakresem przedsięwzięć. Pierwsze postępowanie, które zostało zawieszone, dotyczyło postępowania w sprawie opracowania projektu Drogi [...] na terenie W. , M. i gmin sąsiednich - etap I (dokumentacja środowiskowa) dla wariantu I. Z kolei drugie postępowanie zmierzało do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa Drogi [...] na odcinku od drogi, wojewódzkiej nr [...] w R. do połączenia z [...] w M. dla wariantu [...] . Sąd aprobuje także stanowisko Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż z prawnego punktu widzenia, inwestor był uprawniony zarówno do zawieszenia poprzednio toczącego się postępowania administracyjnego, jak i do zainicjowania nowego w odmiennym zakresie przedmiotowym przedsięwzięcia. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] , w zaistniałym stanie faktycznym, mając na uwadze inny zakres przedsięwzięcia, był zobowiązany do przeprowadzenia niezbędnych czynności w sprawie, zaś w sytuacji braku przeciwwskazań prawnych i merytorycznych, do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji spełnienia powołanych wyżej ustawowych przesłanek. Przy czym, jak wyżej wskazano, powyższe wątpliwości wyjaśniane być powinny w toku postępowania badającego zasadność wydania decyzji RDOŚ w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia (wariant [...]). Wobec powyższego, w ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji zasługują całkowicie na uwzględnienie a przytoczone powyżej argumenty przemawiają za zastosowaniem art. 108 k.p.a. i wskazują na spełnienie wymogów zawartych w powołanym przepisie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.