IV SA/Wa 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia I. S. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ewid. [...], położonej na obszarze miasta U. przy ul. O., i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono dotychczasowy tok postępowania wskazując, że wnioskowana do ustalenia warunków zabudowy działka gruntu zlokalizowana jest w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", na terenie którego obowiązuje rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "[...]", którym wprowadzono stosowne zakazy – wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ze względu na ochronę cennych przyrodniczo terenów o zróżnicowanym, wyróżniającym się krajobrazie. W celu stwierdzenia, czy naruszenia powołanych zakazów mogą wystąpić organ pierwszej instancji powinien w drodze prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalić stan faktyczny i ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W oparciu o zdjęcia satelitarne, mapę topograficzną i ortofotomapę, dostępne na stronie internetowej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. ustalił, że działka nr [...] jest położona w pasie 100 m od znajdującego się na działce nr [...] zbiornika wodnego (stawu). W konsekwencji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego naruszy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawarty w §3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia nr [...], i nie uzgodnił realizacji przedmiotowej inwestycji. Oparcie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jedynie na danych zamieszczonych na stronie internetowej jest niewystarczające dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wprawdzie szczegółowo przeanalizował pojęcie "inny zbiornik wodny", o którym mowa w §3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, lecz nie dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o pełny materiał dowodowy. Z mapy sytuacyjno wysokościowej w skali 1:500, stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, że w strefie 100 m od planowanej inwestycji znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny. Takiego wniosku nie można również wyprowadzić ze szkicu orientacyjnego w skali 1:10000. Jeżeli z informacji zawartych na stronie internetowej wynika, że na działce nr [...] może występować zbiornik wodny (staw), to organ pierwszej instancji powinien w ramach prowadzonego postępowania dowodowego zgromadzić stosowne dokumenty w postaci prawidłowo sporządzonych map, z których jednoznacznie wynikałby powyższy fakt lub dokonać oględzin terenu i sporządzić z tej czynności protokół. Ustalenie to będzie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności skarżącej, która nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Ograniczenie takie jest dopuszczalne na mocy ustawy, jednak wymaga to wskazania konkretnej normy prawnej umożliwiającej zastosowanie takiego środka, jak również przyczyn, z powodu których ograniczenie takie zastosowano. Na organie administracji spoczywa obowiązek dochowania szczególnej staranności w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zajęcie stanowiska w ramach uzgodnień ma cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w ramach uznania administracyjnego, jednak musi ono opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych dotyczących inwestowanego terenu, których pełna analiza powinna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zajęcie stanowiska przez organ ochrony przyrody w postępowaniu uzgodnieniowym powinno być poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi prowadzącymi do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu organ administracji publicznej powinien zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy. Przy orzekaniu na zasadzie uznania administracyjnego wzrasta znaczenie uzasadnienia, bowiem uznanie nie upoważnia organu do działania dowolnego - jego obowiązkiem jest zgromadzenie i wszechstronne zbadanie materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonującej pod względem faktycznym i prawnym. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji powinien zatem zbadać czy zachodzą okoliczności powodujące, że przedmiotowa inwestycja naruszy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, wprowadzony §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...]. W tym celu organ pierwszej instancji uzupełni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o właściwą mapę analizowanego terenu, która pozwoliłaby na stwierdzenie występowania bądź niewystępowania w pasie 100 m od działki nr [...] rzek, jezior lub innych zbiorników wodnych. Organ ma również możliwość — jeśli uzna to za stosowne - przeprowadzenia oględzin terenu, a następnie utrwalenia tej czynności w protokole sporządzonym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 67 i nast. kpa. Ponadto, w aktach sprawy brak analizy urbanistycznej i formalno-prawnej, co także powinno zostać uzupełnione przez organ w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyła I. S. wnosząc o jego uchylenie, rozpatrzenie sprawy przez Sąd oraz wypłacenie odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu ograniczenia mojego prawa własności. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy wskazując, iż z powyższą decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i z ustaleniami w niej zawartymi skarżąca całkowicie zgadza się i tego nie podważa. Bezspornym są również ustalenia Generalnego Dyrektora, iż przedmiotowa działka znajduje się w obrębie stawu, który można zakwalifikować jako inne zbiorniki wodne. Jednakże - zdaniem skarżącej - zbędnym jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego w powyższej sprawie i nie ma to najmniejszego sensu. Skarżąca zmęczona jest przewlekłością toczącego się postępowania i nie wierzy w jego pozytywne zakończenie. Zbyt długo to dla niej trwa, a w chwili obecnej nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, natenczas zamieszkuje wraz z córką u rodziców. Skarżąca żąda naprawienia szkody wyrządzonej bezczynnością legislacyjną organu i nie znajduje wytłumaczenia dla opieszałości urzędniczej. W związku z powyższym skarżąca domaga się w wyniku niezaakceptowania projektu budowy budynku mieszkalnego wypłacenia odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu poniesionych przez nią strat i ograniczenia jej prawa własności w ostateczności o powołanie biegłego do wyszacowania strat poniesionych przez skarżącą. Przedmiotowa działka straciła swoje przymioty, co ponadto spowodowało obniżenie wartości działki. Skarżąca planowała postawić na działce budynek mieszkalny i nie spodziewała się takiego obrotu sprawy. Jak dotąd działka została ogrodzona, znajdują się na niej obiekty małej architektury, wykonano przyłącza, a także zabudowano budynkiem garażowym. Strona skarżąca kupowała działkę dnia [...].08.1996 r. z zamiarem zabudowania działki, tym bardziej, że w §8 aktu notarialnego wskazano, iż działka przeznaczona jest pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe. W tej sytuacji przedmiotowa działka utraciła wartość działki budowlanej. A winę w tym zakresie winna ponosić nie sama skarżąca, a jedynie stosowny organ odpowiedzialny za zakwalifikowanie owej działki za działkę budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ orzekający wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy ocenił brak dokładnego wyjaśnienia okolicznych faktycznych sprawy przez organ pierwszej instancji, co powoduje konieczność uzupełnienia postępowania w sposób przekraczający uprawnienie w tym zakresie przysługujące organowi odwoławczemu z mocy art. 136 kpa. Wyjaśnienia wymaga bowiem okoliczność, czy i w jakim oddaleniu od nieruchomości skarżącej znajduje się zbiornik wodny, ze względu na który organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Od ustalenia tej okoliczności zależy zastosowanie w sprawie zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w odległości mniejszej, niż 100 m, wynikającego z rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu "[...]". Okoliczność ta jest sporna, lecz nie została należycie udokumentowana w aktach sprawy, dlatego prawidłowo organ odwoławczy wskazał na konieczność posłużenia się przez organ pierwszej instancji takimi środkami dowodowymi, które bezspornie wykażą istniejący stan faktyczny. Również skarżąca nie kwestionuje w skardze poprawności rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Domaga się jednak wypłaty odszkodowania za uniemożliwienie zrealizowania zamierzonej zabudowy. Ustawowe kompetencje sądu administracyjnego ograniczone są jednak tylko do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, dlatego wniosek skarżącej o przyznanie odszkodowania nie mógł być przedmiotem niniejszego orzeczenia. Dodatkowo należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie nie mogą kierować się oświadczeniami wynikającymi z aktu nabycia nieruchomości przez skarżącą, lecz obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi obszarów chronionego krajobrazu. Z tego właśnie względu istnieje konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób określony w art. 7 i art. 77 §1 kpa przez organ pierwszej instancji, aby na tej podstawie ustalić, czy nieruchomość skarżącej jest objęta zakazem lokalizacji obiektów budowlanych wynikającym z powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.