IV SA/Wa 466/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 oraz art. 196-199 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 z późn. zm.) decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także: organ I instancji) z [...] lutego 2015r. nr [...], którą wymierzono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) karę pieniężną w wysokości 20000 zł. za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Marszałek Województwa [...] w dniach od 20 listopada do 16 grudnia 2014r. przeprowadził kontrolę w Spółce, obejmującą okres od [...] października 2013 r. do [...] października 2014r., w wyniku której stwierdzono naruszenie polegające na zbieraniu przez stronę odpadów o kodach [...],[...] i [...] bez wymaganego zezwolenia. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli nr [...] z [...] grudnia 2014r. O wynikach tej kontroli poinformowany został organ I instancji. W wyniku tego powiadomienia wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Pismem z [...] stycznia 2015r. znak: [...] zawiadomiono o powyższym Spółkę oraz wezwano do stawienia się na rozprawie administracyjnej. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] lutego 2015r. ustalono, że Strona posiada udzielone decyzją nr [...] z [...] września 2013 r., znak: [...] pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów w związku z prowadzeniem Zakładu Utylizacji Odpadów. Zgodnie z w/w decyzją strona jest uprawniona do zbierania następujących rodzajów odpadów: 1) Odpady niebezpieczne: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], 2) Odpady inne niż niebezpieczne: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Spółka eksploatuje instalację do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakładzie utylizacji odpadów medycznych w B. przy ul. [...] od [...] października 2013r. na podstawie Umowy Dzierżawy Nr [...] z [...] września 2013r., zawartej ze Szpitalem [...] w B. na czas określony od [...] października 2013r. do [...] września 2016r. Kontrola przeprowadzona przez Marszałka Województwa wykazała, że strona zbierała odpady o kodach [...],[...] i [...] bez wymaganego zezwolenia. Strona wyjaśniła, iż w jej ocenie nie doszło do zbierania powyższych odpadów w instalacji w B., ponieważ odpady nie zostały zgromadzone w celu ich przetransportowania do miejsca przetwarzania, a przywiezione do unieszkodliwienia, co nie wyczerpuje definicji zbierającego. Wywozy miały charakter incydentalny i wynikały z braku możliwości przetwarzania odpadów w instalacji w B. (spowodowanych przestojem technicznym instalacji), co potwierdzają dołączone karty ewidencji odpadów o kodach [...],[...] i [...]. Według oświadczenia stanowiły one ok. 4,5% przyjętych odpadów. Odpady zostały przekazane do innych zakładów posiadających instalacje utylizacyjne. Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] lutego 2015r. organ I instancji wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Strona pismem z [...] marca 2015r. odwołała się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia - o uchylenie decyzji w zakresie wysokości wymierzonej kary i wydanie w tym zakresie decyzji reformatoryjnej. Strona zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej : k.p.a.), w związku z art. 77 ust. 6 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r., poz. 584, z późn. zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podnosząc, że przeprowadzone przez Marszałka Województwa [...] działania kontrolne w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2014r. (jednocześnie wskazano, że w decyzji błędnie określono czas przeprowadzenia kontroli) zostały przeprowadzone w sposób wadliwy, wskutek czego strona odmówiła podpisania protokołu kontroli nr [...]. Jednocześnie podkreślono, że przedmiotem działania Spółki i jej celem nie jest gromadzenie odpadów w celu przetransportowania, a ich przetwarzanie, co może łączyć się także z ich magazynowaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 lit c ustawy o odpadach. Okazjonalne transportowanie odpadów było spowodowane jedynie przestojami technicznymi instalacji do ich przetwarzania. W odwołaniu podniesiono także, że wymierzona kara jest zbyt wysoka w stosunku do skali i rodzaju naruszenia. Po rozpoznaniu odwołania GIOŚ wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] grudnia 2016r. utrzymującą w mocy decyzję WIOŚ nakładającą karę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i w Spółce faktycznie dochodziło do gromadzenia odpadów, czemu zresztą sama Strona nie zaprzecza. Organ uznał, że naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...] , protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2015r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz okazanych kart ewidencyjnych odpadów dla 2014r. Wskazywany w odwołaniu błąd dotyczący okresu przeprowadzenia kontroli w Spółce okazał się być omyłką pisarską i został sprostowany postanowieniem organu I instancji z [...] marca 2015r. nr [...]. Odnosząc się do kwestii incydentalności faktu gromadzenia odpadów nieobjętych pozwoleniem organ wskazał, że Strona ma świadomość, że powinna prowadzić działalność w granicach prawa oraz na podstawie ściśle określonych warunków posiadanej decyzji – pozwolenia Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] września 2013r. Przyjęcie przez Spółkę odpadów o kodach [...],[...] i [...] stanowiło wykroczenie poza zakres określony w tej decyzji ponieważ nie zostały one przetworzone we własnym zakresie, ale przekazane dalszym odbiorcom. W ocenie organu, powyższe wyczerpuje definicję zbierania zawartą w art. 3 ust. 1 pkt. 34 ustawy o odpadach. Zdaniem organu Strona powinna była przewidzieć okoliczności ewentualnych przestojów już na etapie starania się o pozwolenie na prowadzenie przedmiotowej działalności. Dodatkowo odpady zostały przekazane następnemu podmiotowi. Już same te okoliczności obligowały organ do nałożenia kary. Natomiast jej wysokość zdaniem organu II instancji była odpowiednia do stopnia naruszenia, z uwagi na rodzaj odpadów, jakie zostały przez Stronę przyjęte. Odpady te z racji potencjalnej obecności drobnoustrojów chorobotwórczych, stanowiły realne i znaczne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska. Zdaniem GIOŚ wymierzenie kary w najniższej kwocie miałoby uzasadnienie w przypadku stwierdzenia naruszenia, lecz bez znacznego jego wpływu na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko. Natomiast w zaistniałej sytuacji kara została wymierzona zgodnie z przepisami i brak jest podstaw do zmiany decyzji w tym zakresie. Powyższa decyzja GIOŚ stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 75 k.p.a. poprzez dopuszczenie, jako dowodu w przedmiotowym postępowaniu, wyników kontroli Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] , które ze względu na fakt, ze zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym Strony, w szczególności nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia przez wojewódzki inspektorat ochrony środowiska napuszenia obowiązujących przepisów prawa; – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza do dokonanie nieprawidłowej oceny charakteru działalności prowadzonej przez Skarżącą i przyjęcie na tej podstawie, że Skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów, podczas gdy działalność ta polegała na magazynowaniu odpadów. – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe i lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zarówno w warstwie faktycznej jak i prawnej, w szczególności poprzez brak wskazania dlaczego organ administracji uznał, że działalność prowadzona przez Skarżącą powinna zostać uznana za zbieranie odpadów, w konsekwencji dlaczego organ nałożył na Skarżącą administracyjną karę pieniężną; – art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i ograniczenie się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji, podczas gdy organ obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji; – art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że dowody, w postaci wyników kontroli Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] , które ze względu na fakt, że zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, a mające istotny wpływ na wyniki kontroli, stanowią mimo wszystko dowód; – art. 197 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że wyniki kontroli poczynione przez Urząd Marszałka Województwa [...] , mogą stanowić podstawę do stwierdzenia naruszenia wymagań związanych z ochroną środowiska. – art. 194 ust. 1 pkt 4 ust. 3) i ust. 3 ustawy o odpadach poprzez wymierzenie Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem odpadów bez zezwolenia pomimo tego, że Skarżący nie prowadził działalności związanej ze zbieraniem odpadów. W uzasadnieniu skargi podkreślana była lakoniczność argumentacji organów obu instancji, błędną klasyfikację prowadzonej działalności oraz nieadekwatność wymierzonej kary. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy o odpadach. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. Skarżąca twierdziła, że kontrola działalności gospodarczej, dokonana przez Marszałka Województwa, została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa i w związku z powyższym, wyniki tej kontroli nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wszczął postępowanie w oparciu o zawiadomienie Marszałka Województwa i nadesłane przez niego dokumenty, ale w sprawie została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W toku tej rozprawy, osoby reprezentujące Skarżącą, potwierdziły ustalenia dokonane w trakcie kontroli. Ponadto, w dalszym postępowaniu, przedstawiciele Strony dostarczyli karty ewidencji odpadów o kodach [...],[...],[...], potwierdzające okoliczności ujawnione w toku kontroli. Niezależnie więc od oceny prawidłowości kontroli podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, dokonywanej przez Marszałka Województwa, to w trakcie postępowania administracyjnego zgromadzone zostały dowody potwierdzające ustalenia tej kontroli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., należy stwierdzić, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zabranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnuto, były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, decyzja organu spełnia wszystkie wymogi określone w § 1 art. 107, a uzasadnienie decyzji organu II instancji zostało sporządzone zgodnie z dyspozycją § 3 w/wym. art. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji na jakiej postawie uznał, że doszło do zbierania odpadów o kodach [...],[...],[...], powołując dowody w postaci kart ewidencyjnych i ustalenia w zakresie przekazania tych odpadów dalszym odbiorcom. Wyjaśniono podstawę prawną decyzji i przytoczono przepisy prawa. Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a. Postępowanie było prowadzone przy uwzględnieniu zasad praworządności i sprawiedliwości, a sam fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniami strony, nie uzasadnia stwierdzenia, że doszło do naruszenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi organy wyjaśniły również zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Uzasadnienia organów są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe, dokonał stosownych ustaleń i rozstrzygnął merytorycznie sprawę, odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów odwołania. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że podstawą materialnoprawną wydania przez organy rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. 2016. 1987 t.j. ze zm.). W sprawie bezsporne było to, że Skarżąca nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach [...],[...] i [...]. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012r. o odpadach prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia wymierza się zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt. 4 w/wym. ustawy, administracyjną karę pieniężną, która w myśl art. 194 ust. 3 wynosi nie mniej niż 1000 zł. i nie może przekroczyć więcej niż 1 000 000zł. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska został zawiadomiony przez Marszałka Województwa o ujawnionych nieprawidłowościach podczas przeprowadzonej kontroli, i na podstawie przesłanych wyników kontroli zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed organem I instancji. W trakcie postępowania, w toku rozprawy, przedstawiciele Skarżącej potwierdzili fakt przyjęcia przez Spółkę odpadów o kodach [...],[...] i [...]. Ustalono również, że część z tych odpadów była przekazywana dalej innym podmiotom w celu przetworzenia. Przedstawiciele Skarżącej wyjaśnili, że powyższe zdarzenia miały charakter incydentalny i wynikały z przestoju technologicznego instalacji Skarżącej i niemożliwości natychmiastowego przetworzenia tych odpadów po ich przyjęciu. W toku postępowania zostały również złożone karty ewidencji tych odpadów, potwierdzające ich przekazanie do innych odbiorców. Niewątpliwie więc organ I instancji jak i II instancji dysponował wystarczającym materiałem pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wyników kontroli, która została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa, nie są zasadne. Niezależnie bowiem od prawidłowości działań kontrolnych, organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne, dysponowały zgromadzonym w toku tego postępowania innym materiałem dowodowym, który potwierdzał wyniki kontroli dokonanej przez Marszałka Województwa i stanowił podstawę wydania rozstrzygnięć w sprawie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 197 i art. 194 ust. 1 pkt. 4 ust. 3 i ust. 3 ustawy o odpadach, stwierdzić należy, że również te zarzuty nie są zasadne. Organy prawidłowo uznały, że działanie Skarżącej, która przyjęła odpady o kodach [...],[...] i [...], a następnie przekazała je innym podmiotom, wyczerpuje definicję zbierania odpadów zawartą w ustawie o odpadach. W tym miejscu należy wskazać, że ustalenia organów odnosiły się do rzeczywistego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Ustalono, że Skarżąca przyjęła odpady o kodach [...],[...] i [...] a następnie je przekazała innym podmiotom. Wskazać należy, że intencja Skarżącej, co do zakresu prowadzenia działalności gospodarczej, nie może mieć znaczenia dla powyższej oceny. W toku całego postępowania Skarżąca twierdziła, że nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów o kodach [...],[...] i [...] ponieważ odpady te przetwarza natychmiast po przyjęciu w swojej instalacji. Kilkukrotnie zaś nie mogła tego uczynić w roku 2014r. z uwagi na przestój instalacji i tylko dlatego odpady te zostały przekazane (przetransportowane) do innych podmiotów. Niewątpliwie więc Skarżąca przyjęła przedmiotowe odpady, a potem je przekazała innym podmiotom celem przetworzenia. Zgodnie zaś z definicją wyrażoną w ust. 1 pkt. 34 art. 3 ustawy o odpadach, przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt. 5b. Wobec powyższego, organy zasadnie zastosowały dyspozycję art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach uznając, że działanie Skarżącej wyczerpuje definicję zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 197 ustawy o odpadach. Wskazać należy, że przepis tego artykułu nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich środków dowodowych, mogących stanowić podstawę stwierdzenia przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska naruszenia. We wcześniejszej części uzasadnienia zostało wskazane, na jakich dowodach oparły się organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie. W odniesieniu do zarzutu nałożenia kary nieadekwatnej do charakteru naruszenia, to stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień w zakresie zastosowania art. 199 ustawy o odpadach. Organy ustaliły incydentalność zbierania odpadów o kodach [...],[...],[...], jednak wskazały również na zakaźny charakter tych odpadów. Profesjonalny podmiot, jakim jest Skarżąca, prowadząc działalność w zakresie gospodarowania odpadami, winien przewidywać możliwość wystąpienia sytuacji związanej z przestojem technologicznym instalacji, a co za tym idzie, uzyskać wszelkie wymagane prawem zezwolenia, wykluczając w ten sposób sytuację prowadzenia działalności z przekroczeniem zakresu posiadanych uprawnień. Wskazać należy, że mimo stwierdzonego incydentalnego charakteru tych zdarzeń, dochodziło do nich kilkakrotnie. Ponadto, jak zasadnie wskazały organy, przedmiotowe odpady, z uwagi na ich właściwości zakaźne, stanowiły wysokie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, i to niezależnie od faktu, że Strona przekazała je we właściwym terminie odpowiednim podmiotom celem przetworzenia, jak również, że odpady były magazynowane u Skarżącej w bezpieczny sposób. Organy wzięły pod uwagę również rozmiary prowadzonej przez Skarżącą działalności w stosunku do naruszenia. Tak więc kara orzeczona przez organy nie jest nadmierna. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.