IV SA/Wa 467/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3 na działkach o nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości N., gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W celu stwierdzenia czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W myśl § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy. Obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy została wydana, wbrew zarzutom odwołania, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia poprzez ograniczenie obszaru analizowanego do okręgu 330 m od nieruchomości, a której i ma być realizowana przez skarżącą inwestycja Kolegium stwierdziło, że nie można organowi czynić zarzutu naruszenia prawa poprzez określenie obszaru analizowanego w minimalnym obszarze. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że wielkość i obszaru analizowanego odpowiada wymogom z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ wskazał, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ obowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie i inwestycyjne odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy budowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnej. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 decyzja o warunkach zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z odrębnymi przepisami. Rozporządzenie wojewody wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust.1 u.p.z.pt Kolegium wskazało, że wskazana do zainwestowania działka znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ( Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia na terenie chronionego krajobrazu obwiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzaniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Proponowana lokalizacja planowanej inwestycji z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo ze zbiornikiem wodnym- stawem narusza zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody I § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia. Powyższe przepisy wprowadzają odstępstwa od tego zakazu jedynie w przypadku lokalizowania urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, przy czym budynki mieszkalne nie mieszczą się w pojęciu obiektu przeznaczonego wyłącznie do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko Wójta Gminy [...], że inne zbiorniki wodne to również stawy, a także inne wody znajdujące się w zagłębieniach terenu powstałe w wyniku działalności człowieka. Organ wskazał na interpretację pojęcia " inne zbiorniki wodne" wydaną przez Ministerstwo Środowiska nr 23201 do ustawy o ochronie przyrody", zgodnie z którą przez inne zbiorniki wodne należy rozumieć inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu-bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Kolegium stwierdziło iż w analizowanej sprawie ustalenie warunków zabudowy byłoby sprzeczne z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., tym samym bezprzedmiotowe stało się rozważanie czy planowana przez skarżącą inwestycja może zostać uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. L. reprezentowana przez radcę prawną, zarzucając jej naruszenie: 1. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że prawidłowe o odpowiadające okolicznościom sprawy jest ograniczenie obszaru analizowanego do minimalnego obszaru, tj. jedynie do okręgu o promieniu 300 m od nieruchomości, na której zrealizowana ma być planowana przez skarżącą inwestycja i zaniechanie wyznaczenia tego obszaru w szerszym rozmiarze; 2. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym i garażem byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi; 3. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez bezkrytyczne uznanie usytuowanego na nieruchomości skarżącej stawu za inny zbiornik wodny, wokół którego, w promieniu 100 m, nie może być zlokalizowana nowa zabudowa, mimo że przedmiotowy staw, z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, nie powinien być brany pod uwagę w kontekście zakazu lokowania obiektów budowlanych w promieniu 100 m od brzegów zbiornika; 4, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełnie i powierzchniowe rozpatrzenie materiału dowodowego i okoliczności faktycznych sprawy, przejawiające się brakiem rozważania czy obiekt ( staw) zlokalizowany na nieruchomości skarżącej stanowi urządzenie wodne, które korzysta z wyłączenia z zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych; 5. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w treści uzasadnienia decyzji wytłumaczenia z jakich powodów w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organ uznał interpretację przepisów wskazanych jako podstawa rozstrzygnięcia, za właściwą w sytuacji, gdy skarżąca w toku postępowania przedstawiła wykładnię odmienną oraz przez całkowity brak odniesienia się do argumentacji prezentowanej przez skarżącą w zakresie uzasadnionej okoliczności sprawy szerokości obszaru analizy urbanistycznej. Pełnomocnik skarżącej wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie organów, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647 z póżn. zm.; dalej jak: "u.p.z.p."). Przyczynami odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji było stwierdzenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanki z pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi - pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie organów obu instancji dla objętej wnioskiem skarżącej inwestycji nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. nie znalazła się żadna działka zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ( art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 52 ust.2 pkt ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Poprzez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). W orzecznictwie podkreśla się, iż obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przy czym prawnie dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru większego niż wskazane minimum. W przypadku przyjęcia do analizy obszaru większego niż minimum z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Jednak przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego". ( por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 400/13). Jak wskazano w wynikach analizy sporządzonej dla potrzeb przedmiotowej sprawy, szerokość frontu działki wynosi 110 metrów, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości 330 metrów wokół terenu inwestycji, co należy uznać za prawidłowe. W analizie tej stwierdzono, że sąsiedztwem dla terenu inwestycji są tereny niezainwestowane. Wszelkie zwiększenie obszaru analizowanego nie przyczyni się do wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami istniejącymi, które znajdują się w kierunku południowo- wschodnim w odległości powyżej 0,5 km. Wskazano, iż najbliższą zabudową dla przedmiotowego terenu są działki z zabudową produkcyjną - młyn i silosy uzupełnione budynkiem mieszkalnym właściciela zakładu. Stwierdzono, że działki inwestora położone są na terenach o walorach przyrodniczych włącznie z system obszarów chronionych pod względem przyrodniczo-krajobrazowym, niewskazane do zabudowy. Zdaniem organu I instancji wprowadzenie jakiejkolwiek zabudowy zakłóci ład przestrzenny, który powinien być zagwarantowany zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego, nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., skoro wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło według zasad określonych w tym przepisie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zważyć należy, iż w niniejszej sprawie zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że działka inwestora znajduje się w strefie z zakazem zabudowy. W ocenie organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działkach ew. o nr [...] i [...] położonych w miejscowości N., sprzeciwiają się postanowienia rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. z Woj. [...]. nr [...], poz. [...] ze zm.). Z tą oceną organów w warunkach rozpoznawanej sprawy należy się zgodzić. Teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, co nie było przez skarżącą kwestionowane. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w Obszarze zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Z prawidłowych ustaleń organów poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że planowana inwestycja w całości ma być zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od znajdującego się na działkach nr [...] i [...], będących własnością skarżącej, zbiornika wodnego, stanowiącego staw rybny o pow. 4200 m2, dla którego warunki zabudowy ustalił Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżąca ustaleń tych nie kwestionuje, natomiast wskazuje, że na nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym znajduje się staw służący celom dekoracyjnym, melioracyjnym i rekreacyjnym. Jej zdaniem w sprawie tej należy skorzystać z przepisu art. 9 ust. 19 Prawa wodnego stanowiącego, że pod pojęciem urządzeń wodnych rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich w szczególności stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów ( pkt c), a także obiekty służące ujmowaniu wód powierzchniowych oraz podziemnych ( pkt d). W ocenie skarżącej charakterystyka tego obiektu pozwala uznać go za staw w rozumieniu art. 9 ust. 19 Prawa wodnego, także za zbiornik służący gromadzeniu wód gruntowych i powierzchniowych, a tym samym osuszaniu działki. Zatem staw zlokalizowany na nieruchomości skarżącej powinien podlegać wyłączeniu od zakazu, o którym mowa w art. 24 ust.1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Powyższej argumentacji pełnomocnika skarżącej w warunkach rozpoznawanej sprawie nie można uznać za trafną. Otóż należy wyraźnie podkreślić, iż w świetle treści § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wyłączeniu spod zakazu lokalizowania w pasie 100 m od linii brzegów, jezior i innych zbiorników wodnych podlegają wyłącznie urządzenia wodne oraz obiekty budowlane służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tymczasem z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca ubiega się o warunki zabudowy dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego, a nie dla budowy urządzenia wodnego ( stawu rybnego) w rozumieniu art. 9 ust. 19 Prawa wodnego, czy też budowy obiektu budowlanego, który miałby służyć prowadzeniu przez nią racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. Za tego rodzaju obiekt budowlany, jak słusznie stwierdziły organy nie można uznać domu mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 3, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć zostały sporządzone zgodnie zobowiązującymi w tym zakresie wymogami. Mając powyższe na względzie, Sąd uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.