IV SA/Wa 468/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań G. S. i M. S. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję Zarządu [...] W. z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym, zjazdu z ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] z obrębu[...] na terenie [...] W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Zarząd [...] W. - na wniosek W. Z. - decyzją z dnia [...] września 2012 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Od decyzji odwołania wnieśli G. S. i M. S., nie wyrażając zgody na projektowaną inwestycję, a także wskazując, iż zagospodarowanie działek pozbawi lub ograniczy ich dostęp do drogi publicznej. Rozpatrując sprawę po wniesieniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust.1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust 1 pkt 5). Sposób ustalenia wymagań wymienionych w art. 61 pkt 1 powołanej ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 powyższego rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszy niż 50 metrów". Organ wskazał, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji gdyż nie pozwalają stwierdzić czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej analizy wynika, że teren inwestycji położony jest w pasie obszaru wzdłuż ulicy [...], zabudowanego obiektami o funkcji biurowo – usługowej. Od południa w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się działki zabudowane obiektami o funkcji mieszkalno – usługowo – biurowej o wysokości do [...] kondygnacji; na działce nr [...] znajduje się budynek o funkcji usługowo – biurowej; od wschodu teren graniczy z ul. [...], natomiast od północy z zabudową mieszkaniowo – usługową, zaś od zachodu z terenami niezainwestowanymi. Odnosząc się do wyznaczonej przez organ pierwszej instancji linii zabudowy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – wskazało, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia nowej zabudowy na działach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Zgodnie zaś z ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obwiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust.1. Zdaniem organu odwoławczego - w niniejszej sprawie - organ pierwszej instancji wyznaczył linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 powyższego rozporządzenia jako przedłużenie linii nowej zabudowy na działce nr [...], wskazując, że opisana w ten sposób linia zabudowy znajduje się na działce inwestora i jednocześnie na terenie przeznaczonym pod zabudowę kubaturową. Organ odwoławczy wskazał, że "dopuszczenie wyjątku od ustalonych w przepisach § 4 ust. 1 – 3 powyższego rozporządzenia zasad kształtowania linii nowej zabudowy wymaga szczegółowego uzasadnienia w ustaleniach analizy. Z uzasadnienia tego wynikać powinno czy i dlaczego odstąpienie od ogólnych zasad kształtowania linii nowej zabudowy służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie uzasadnił powodu, dla którego odstąpił od zasad wyrażonych w przepisach § 4 ust. 1 – 3 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni działek w analizowanym obszarze wynosi [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym wahają się od [...] do [...], a także wobec planowanego umieszczenia zbiornika retencyjnego na działce, dopuszczenie wskaźnika zabudowy max. [...] zdaniem organu odwoławczego nie narusza przepisu § 5 ust. 2 powyższego rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Natomiast w § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej ustalona została na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowych występujących w obszarze wynosi [...] m, a dopuszczona została szerokość elewacji frontowej [...] m, z tolerancją 20%. Podkreślono, że organ pierwszej instancji ustalił wysokość zabudowy do [...] kondygnacji naziemnych do wysokości [...] m do górnej granicy elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tymczasem z analizy nie wynika jaka jest wysokość obiektów w obszarze analizowanym, bowiem parametr ten nie został określony w jednostkach miary, nie wynika z niej także jaka jest wysokość obiektów na działkach sąsiednich. Organ pierwszej instancji wskazał, że ustalenie tego parametru następuje na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, nie wynika to jednak ze sporządzonej analizy bowiem wskazano, że na działce nr [...] znajduje się budynek [...], zaś na działce nr [...] znajduje się budynek [...], działki te bezpośrednio graniczą z terenem planowanej inwestycji, ale zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie sposób stwierdzić aby możliwe było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia ponieważ z analizy wynika, że wysokość obiektów na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kwestie związane z utrzymaniem dotychczasowej obsługi komunikacyjnej nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i podlegają ocenie przez organ architektoniczno – budowlany na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył inwestor W. Z. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo stan sprawy. Zdaniem skarżącego w analizie jednoznacznie wskazano, że na działce nr [...] istnieje obiekt pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o wysokości [...] kondygnacji. Ponadto - w kwestii wyznaczenia linii zabudowy - nie jest możliwe nawiązanie do linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, że względu na to, że przedłużenie jego linii zabudowy wypada na tyłach działki objętej wnioskiem. Skarżący wskazał ponadto, że organ nie miał obowiązku ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. Odnosząc się do ustaleń dotyczących wysokości zabudowy to zdaniem skarżącego została ona ustalona na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, w nawiązaniu do wysokości budynku biurowo – usługowego istniejącego na działce nr [...], który dla przedmiotowej inwestycji stanowi najbardziej odpowiedni punkt odniesienia. Podsumowując skarżący zakwestionował interes prawny wnoszących odwołania G. S. i M. S., przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych do art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 2002) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art.134 w/w ustawy nie jest związany zarzutami i granicami skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut skarżącego kwestionujący uznanie za stronę w niniejszym postępowaniu wnoszących odwołania G. S. i M. S. Jak wynika z informacji z rejestru gruntów M. S. jest właścicielem działek nr ew. [...] – bezpośrednio graniczących z działkami nr ew. [...] objętymi wnioskiem w wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast G. S. jest właścicielką działki nr [...], bezpośrednio graniczącą z działką nr [...]. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Właściciele sąsiednich nieruchomości mogą być stroną postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli planowana inwestycja wpłynąć może na sposób korzystania z ich nieruchomości. W przedmiotowej sprawie inwestycja polegająca na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym, rodzi określone skutki dla nieruchomości sąsiednich, wynikające z funkcji tej inwestycji. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż właściciel działki graniczącej bezpośrednio z działką, na której ma być realizowana inwestycja ma wynikający z przepisów prawa interes w ochronie swojej własności w prowadzonym postępowaniu (art. 140 kc). Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowego z garażem podziemnym, zjazdu z ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] na terenie [...] W. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien prawidłowo wyznaczyć linię zabudowy lub uzasadnić powód, dla którego odstępuje od zasad wyrażonych w przepisach § 4 ust. 1 – 3 powyższego rozporządzenia, prawidłowo ustalić udział powierzchni biologicznie czynnej, stosownie do § 2 ust. 1 powyższego rozporządzenia, prawidłowo ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego dotyczące nie uzasadnienia powodu, dla którego organ pierwszej instancji odstąpił od zasad wyrażonych w przepisach § 4 ust. 1 – 3 powyższego rozporządzenia w kwestii wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga czy jest podstawą orzeczenia o wyznaczeniu linii zabudowy § 4 ust. 3 czy też § 4 ust. 4 powyższego rozporządzenia bowiem organ pierwszej instancji wskazał w załączniku do decyzji § 4 ust. 3, zaś w analizie § 4 ust. 4. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Tymczasem w analizie nie wskazano wysokości w metrach żadnego obiektu i nie wyjaśniono, dlaczego wyznaczono ten parametr. Zarzut skarżącego co do nałożenia na organ pierwszej instancji obowiązku wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej jest co do zasady trafny. Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 3 wymieniając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, jednakże nie jest to wymóg dopuszczalności prawidłowego ustalenia warunków zabudowy i nie wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższego uchybienie nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia wobec wyżej wskazanych uchybień w decyzji organu pierwszej instancji i konieczności jej uchylenia. W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 2 kpa., uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).