IV SA/Wa 469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 469/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. (dalej "uczestnika") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], orzekającej o wymeldowaniu uczestnika z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy [...] w P. (dalej odpowiednio "sporny lokal" oraz "wymeldowanie ze spornego lokalu"), na podstawie art.138 §2 k.p.a. uchylił decyzję Burmistrza i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. II. Zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody z dnia [...] stycznia 2013 r. zapadała w następującym stanie faktycznym: 1. W dniu 6 września 2012 r., na wniosek B. S. (dalej "skarżącej") wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie wymeldowania uczestnika ze spornego lokalu. We wniosku skarżąca wskazała, że uczestnik nie zamieszkuje w lokalu od lipca 2010 r. Do wniosku skarżąca załączyła kopie: 1) aktu notarialnego z dnia 19 marca 2010 r. – umowy o dział majątku wspólnego, z którego wynika, że w wyniku umownego działu majątku dorobkowego skarżąca nabyła sporny lokal na wyłączną własność, 2) wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., sygn. akt [...], orzekającego rozwód związku małżeńskiego uczestnika oraz skarżącej. 2. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz orzekł o wymeldowaniu uczestnika ze spornego lokalu. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Burmistrz wskazał, że w świetle kontroli meldunkowej, przeprowadzonej w spornym lokalu w dniu 15 października 2012 r., uczestnik w lokalu tym nie zamieszkuje. Tym samym uczestnik opuścił sporny lokal, co w świetle art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz.993 z późn.zm.), dalej "ustawy meldunkowej", obligowało organ do wymeldowania z niego uczestnika. 3. Uczestnik wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Burmistrza, podnosząc w nim następujące okoliczności: (1). Uczestnik nie zgadza się z decyzją Burmistrza. Skarżąca wniosła o wymeldowanie uczestnika ze spornego lokalu wbrew jego woli. (2). W spornym lokalu, oprócz skarżącej, zamieszkuje również wspólny syn skarżącej i uczestnika K. S. Miedzy uczestnikiem i jego synem występuje silna więź emocjonalna. Kilkakrotnie w ciągu tygodnia uczestnik odbiera syna ze szkoły, odprowadza do spornego lokalu i przebywa w nim do momentu powrotu skarżącej z pracy (często w późnych godzinach wieczornych). W wypadku choroby syn znajduje się pod opieką uczestnika, wykonywaną w spornym lokalu. (3). Skarżący posiada klucze do spornego lokalu za zgodą skarżącej. Umowy z dostawcami mediów zawarte są na nazwisko uczestnika. Rachunki z tytułu korzystania z mediów przychodzą na nazwisko uczestnika na adres spornego lokalu. Podobnie rzecz się przedstawia z urzędową korespondencją, dotyczącą podatku od nieruchomości. III. Rozpatrzywszy odwołanie uczestnika od decyzji Burmistrza zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą, Wojewoda, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., orzekł, jak wskazano na wstępie. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy. Stosownie do powyższego organ odwoławczy wskazał zatem, że: (1). Ustalenia faktyczne w sprawie poczyniono wyłącznie na podstawie treści wniosku skarżącej o wymeldowanie uczestnika ze spornego lokalu oraz oględzin spornego lokalu z dnia 15 października 2012 r. (2). Protokół z oględzin stanowi w całości relację z oświadczeń złożonych przez skarżącą, nie zawiera natomiast obiektywnych spostrzeżeń osób dokonujących kontroli. (3). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Burmistrz powinien ostatecznie wyjaśnić (m.in. w oparciu o dowód ze świadków), czy uczestnik faktycznie zamieszkuje w spornym lokalu, a jeśli tak, to od jakiego czasu oraz, czy w odniesieniu do uczestnika zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art.15 ust.2 ustawy meldunkowej. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody, podnosząc naruszenie przez organ odwoławczy art.15 ust.2 ustawy meldunkowej oraz art.138 § 2 k.p.a. Skarga podnosi, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania instytucji kasacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Stosownie do powyższego: 1. Materiał dowodowy sprawy wykazuje bowiem w sposób bezsporny, że uczestnik opuścił sporny lokal, tj. nie zamieszkuje w nim a przebywa w lokalu wyłącznie kilka razy w tygodniu w ramach opieki nad synem. 2. Okoliczności te uczestnik przyznał w sposób bezsporny w odwołaniu od decyzji Burmistrza. Oświadczenia uczestnika zawarte w odwołaniu potwierdzają w całości ustalenia kontroli meldunkowej, zawarte w protokole. 3. Sporny lokal stanowi wyłączną własność skarżącej, a takie okoliczności sprawy, jak fakt, że uczestnik posiada klucze od spornego lokalu, lub też, że na adres spornego lokalu kierowane są, wystawiane na uczestnika, faktury z tytułu dostarczania mediów, nie mają znaczenia z punktu widzenia przepisów o zameldowaniu. 4. Uczestnik postępowania zamieszkuje w W. , przy ulicy [...] , który to adres podał do korespondencji. Uczestnik został poinformowany przez Burmistrza o toczącym się postępowaniu w sprawie wymeldowania go ze spornego lokalu, w którym to postępowaniu zapewniono mu udział. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody zapadła z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a. Z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów organ odwoławczy nie wykazał w dostateczny sposób, że w sprawie wystąpiły procesowe przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, przewidzianego w art.138 § 2 k.p.a. Decyzja odwoławcza została zatem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Wojewody było wymeldowanie uczestnika ze spornego lokalu na podstawie art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych ("ustawy meldunkowej"). Zwrócić uwagę należy na następujące uwarunkowania prawne, regulujące kwestie wymeldowywania z pobytu w lokalu mieszkalnym osób w tym lokalu zameldowanych, wynikające zarówno z przepisów ustawy meldunkowej, jak i z utrwalonego orzecznictwa sądowego: 1. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w świetle art.9 ust.2b ustawy meldunkowej zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Z powyższego wynika, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim. 2. Z art.15 ust.2 ustawy wynika, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten służy eliminowaniu fikcji meldunkowej, tj. stanu, w którym ewidencja meldunkowa potwierdza zameldowanie w danym lokalu osoby, która faktycznie miejsce to opuściła. 3. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust.2 ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00). 4. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 maja 2001 r., sygn.akt V SA 1496/00, publ. LEX nr 54454) pobyt stały w danym lokalu oznacza zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego lub długotrwałego przebywania, z wolą koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów (art.10 ust. 1 w zw. z art.6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz w zw. z art. 25 k.c.). Miejscem koncentracji życiowych interesów zameldowanego jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Miejscem stałego pobytu jest jednocześnie miejsce, w pobliżu którego lub w możliwie jak najmniejszym oddaleniu od którego zameldowany stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (ewentualnie miejsce dojazdu do miejsc pracy lub nauki), miejsca robienia zakupów i korzystania z usług, opieki medycznej, itd. 5. O istnieniu przesłanki opuszczenia, czy też nie opuszczenia miejsca stałego pobytu, można mówić wtedy, gdy całokształt zachowań zainteresowanej osoby będzie wskazywał, iż lokal, w którym była na stałe zameldowana jest nadal miejscem koncentracji jej interesów życiowych lub przestał być tego rodzaju miejscem. 6. Organy orzekające w sprawach o wymeldowanie, zobowiązane są do wzięcia pod uwagę nie pojedynczych, jednostkowych faktów związanych z funkcjonowaniem osoby zameldowanej w lokalu, a powinny dążyć do ustalenia możliwie szerokiego (uzasadnionego jednakże przedmiotem postępowania) kontekstu zachowań i działań zameldowanego, mających związek z lokalem. W nieunikniony sposób powyższe powoduje konieczność badania niektórych istotnych aspektów sytuacji osobistej zameldowanego (charakteru jego związków rodzinnych, majątkowych, trybu życia, itd.). VIII. W wyniku rozpatrzenia odwołania uczestnika od decyzji Burmistrza, orzekającej w sprawie co do meritum, Wojewoda zastosował instytucję kasacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art.138 § 2 k.p.a. wyodrębnia zatem dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, upoważniające organ odwoławczy do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jest to zatem, po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz, po drugie, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dlatego niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzono z naruszeniem prawa procesowego polegającym na nieprzeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, a możliwość jego uzupełnienia przez organ odwoławczy nie mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. IX. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy instytucji kasacji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., nie zostały przez Wojewodę wykazane. Organ nie wykazał zatem, że nie jest w stanie rozstrzygnąć sprawy co do meritum samodzielnie. Powyższa ocena wynika z następujących przesłanek: 1. Niewątpliwie trafnie stwierdził Wojewoda, że w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza doszło do uchybień w wyjaśnianiu stanu faktycznego sprawy, polegających na wadliwym przeprowadzeniu kontroli dyscypliny meldunkowej. Słusznie podniósł organ odwoławczy, że w protokole z tej kontroli ograniczono się wyłącznie do zrelacjonowania wypowiedzi obecnej przy kontroli skarżącej, która to wypowiedź korespondowała z treścią wniosku o wymeldowanie, natomiast nie zawarto w protokole żadnych samodzielnych ustaleń osób przeprowadzających kontrolę w szczególności odnośnie tego, czy w spornym lokalu znajdują się przedmioty świadczące o zamieszkiwaniu w nim przez uczestnika. Nie można zatem podważyć stanowiska organu, że w rezultacie powyższego ustalenia faktyczne w sprawie zostały, w braku skorzystania przez uczestnika zarówno z prawa do uczestnictwa z kontroli meldunkowej, jak i z prawa do wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego w sprawie (o prawach tych uczestnik został prawidłowo pouczony), oparte wyłącznie o relacje skarżącej. 2. Pomimo trafnie dostrzeżonych przez Wojewodę uchybień, do których doszło w postępowaniu przed Burmistrzem stwierdzić należy, że przy rozpatrywaniu odwołania Wojewoda nie uwzględnił faktu, że w swoim odwołaniu od decyzji Burmistrza uczestnik zajął stanowisko co do okoliczności faktycznych sprawy, istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że stanowisko to sformułowane zostało w sposób jasny, wyczerpujący i skonkretyzowany. 3. Stosownie do powyższego, uczestnik przedstawił w odwołaniu charakter jego obecnych związków z lokalem, których istotę sprowadzić należy do kilkukrotnej w skali tygodnia opieki nad wspólnym dzieckiem byłych małżonków. 4. W ocenie Sądu powyższe umożliwiało organowi odwoławczemu dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy, w tym umożliwiało ocenę wiarygodności twierdzeń skarżącej, zawartych w szczególności w protokole kontroli dyscypliny meldunkowej. 5. Wprawdzie zarówno ustalenie, jak i ocena stanu faktycznego w sprawach o wymeldowanie z pobytu stałego, mająca na celu przesądzenie, czy miejsce zameldowania danej osoby jest nadal miejscem koncentracji jej życiowych interesów, czy też nie, może niekiedy nasuwać daleko idące trudności i wymagać od właściwych organów dochowania szczególnej wnikliwości w prowadzeniu postępowania dowodowego, w tym przeprowadzania dowodu ze świadków, niemniej organ odwoławczy nie wykazał, że do tej kategorii spraw należy sprawa będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania. 6. Organ odwoławczy nie odniósł się zatem do faktu, że z treści odwołania uczestnika wynika w sposób jednoznaczny, że wprawdzie uczestnik utrzymuje regularny kontakt ze spornym lokalem, niemniej w nim na stałe nie zamieszkuje. W konsekwencji powyższego Wojewoda nie zajął stanowiska, czy w świetle powyższych okoliczności sprawy istnieją przeszkody do oceny, czy sporny lokal stanowi miejsce koncentracji życiowych interesów uczestnika, wymagające uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, a jeżeli istnieją, to jakie. Przyjąć należy, że przy formułowaniu stanowiska w tej kwestii Wojewoda winien był ocenić wiarygodność twierdzeń skarżącego również w kontekście takich aspektów sprawy, jak sytuacja życiowa uczestnika i skarżącej (w szczególności faktu, że uczestnik i skarżąca są rozwiedzeni od ponad dwóch lat, a uzupełniająco, że skarżąca, na podstawie porozumienia z uczestnikiem posiada wyłączne prawa do spornego lokalu, stanowiącego wcześniej ich majątek wspólny). Należało przy tym wziąć pod uwagę również to, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego takie okoliczności podnoszone w odwołaniu uczestnika, jak: brak jego zgody na wymeldowanie ze spornego lokalu, posiadanie dostępu do kluczy do lokalu, kierowanie do uczestnika na adres lokalu korespondencji, związanej z eksploatacją lokalu nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie. 7. W świetle powyższych okoliczności sprawy brak jest podstaw do uznania, że pomimo wystąpienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uchybień procesowych, w sprawie wykazana została również druga, konieczna do zastosowania art.138§ 2 k.p.a. przesłanka procesowa, tj. powstanie sytuacji, w której stwierdzone naruszenie spowodowałoby niewyjaśnienie takiego zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ nie wykazał zatem, że rozstrzygniecie sprawy co do meritum jest niemożliwe w oparciu o akta sprawy. O ile organ odwoławczy uznałby, że materiał dowodowy sprawy nie pozwala na jej merytoryczne rozstrzygnięcie, w tym w szczególności, że wyjaśnienia odnośnie stanu faktycznego sprawy, zawarte przez uczestnika w odwołaniu budzą wątpliwości, czy też są niepełne, winien był w pierwszej kolejności rozważyć skorzystanie z instytucji procesowej uzupełniającego postępowania dowodowego (art.136 k.p.a.), tj. przesłuchania uczestnika. 8. Z racji wskazanego na wstępie naruszenia w decyzji odwoławczej przepisów postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzję Wojewody należało wyeliminować z obrotu prawnego. 9. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda ponownie rozpatrzy odwołanie uczestnika od decyzji Burmistrza, z uwzględnieniem ocen wskazanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.