IV SA/Wa 469/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Kółka Rolniczego [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., nr [...], Nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., Nr 735 ze zm.) dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2018 r. znak [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ wyjaśnił, że decyzją z [...] października 2018 r. Starosta [...] orzekł, że nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym [...], [...], w gminie [...] oznaczona jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowi Wspólnotę Gruntową Wsi [...], natomiast działki ewidencyjne w obrębie ewidencyjnym [...], [...], w gminie [...], oznaczone nr: [...], [...], [...], [...], [...] nie stanowią Wspólnoty Gruntowej Wsi [...]. Od ww. decyzji odwołanie wniosło Kółko Rolnicze, które kwestionuje uznanie za Wspólnotę działek nr [...] i [...]. Odwołanie zostało podpisane przez J. K. i B. Z. Zgodnie z zapisem w Krajowym Rejestrze Sądowym Nr [...], organem uprawnionym do reprezentacji podmiotu jest Zarząd, oświadczenia woli w imieniu Kółka Rolniczego podpisują pieczęcią Kółka dwaj członkowie Zarządu, w tym prezes bądź wiceprezes. B. Z. w dacie składania odwołania był prezesem Kółka Rolniczego wsi [...], natomiast J. K. był sekretarzem i członkiem Zarządu. Z powyższego wynika, że odwołanie zostało podpisane prawidłowo. Dalej Organ wskazał, że ww. odwołanie jest jednak niedopuszczalne, z uwagi na to, że zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3958/18, który oddalił skargę kasacyjną Kółka Rolniczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 162/18 w sprawie ze skargi Kółka Rolniczego w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2004 r. o zmianie w rejestrze ewidencji gruntów podmiotu władającego działką. Powyższa zmiana polegała na zmianie zapisu władania dla działki nr [...] z kółka Rolniczego [...] na Wspólnotę Gruntową wsi [...]. Decyzja z 17 lutego 2004 r. została wydana na wnioski Spółki Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] i Kółka Rolniczego [...] z dni [...] grudnia 2003 r., które przedłożyły protokół z dnia 16 lutego 2003 r. spisany na okoliczność przekazania działki nr [...] w miejscowości [...] pomiędzy Kółkiem Rolniczym [...] a Spółką Wspólnoty Gruntowej wsi [...] w wykonaniu uchwały Walnego Zebrania Kółka Rolniczego z dnia [...] czerwca 2000 r. dotyczącej zwrotu użyczonej działki nr [...] Wspólnocie Gruntowej wsi [...]. Zdaniem Wojewody z powyższych orzeczeń wynika, że "Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] w miejsce Kółka Rolniczego w [...] wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy istotnie przedmiotową działkę ponownie objęła w samoistne władanie Wspólnota. Z akt sprawy wynika zaś – jak wskazał Organ - że wydanie decyzji z [...] lutego 2004 r. poprzedzało postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalono, że Wspólnota objęła faktycznie działkę we władanie, co potwierdza chociażby umowa najmu zawarta na okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2009 r. z [...]. Natomiast skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego nie wykazał, że nie doszło do faktycznego przejęcia spornej działki przez Wspólnotę Gruntową. Powyższe ustalenia pozwalają zatem – w ocenie organu - stwierdzić, że Kółko Rolnicze nie ma w przedmiotowej sprawie przymiotu strony, co powoduje, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Kółko Rolnicze w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło o jego uchylenie. Skarżący zwrócił uwagę, że WSA rozpatrując skargi na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. ustalającą, które nieruchomości stanowią Wspólnotę Gruntową Wsi [...] wyrokiem z 9 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2476/20 uchylił decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku wskazał, iż Wojewoda nie dokonał oceny interesu prawnego wszystkich podmiotów uznanych wcześniej za strony postępowania. Odpowiadając na wezwanie Wojewody do wykazania interesu prawnego, Kółko Rolnicze [...] podniosło, że posiada interes prawny i faktyczny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na fakt, iż nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania od lat sześćdziesiątych XX wieku były w jego samoistnym posiadaniu. Na gruncie stanowiącym obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] (dawniej [...]) przez szereg lat Kółko Rolnicze prowadziło swoją działalność, w ramach której m.in. czyniło inwestycje na nieruchomości w postaci budowy i rozbudowy budynków gospodarczych i garaży. W tym okresie nikt nie kwestionował faktu posiadania przedmiotowych gruntów przez Kółko Rolnicze, ani możliwości rozdysponowania nieruchomościami. Przejawem władztwa nad rzeczą było ujawnienie Kółka Rolniczego w ewidencji gruntów, jako władającego nieruchomością, co potwierdza wypis z ewidencji gruntów sporządzony według stanu na dzień 23 stycznia 2001 r. Organ uznał natomiast, iż Kółko Rolnicze nie posiada interesu prawnego z uwagi na fakt, iż NSA oddaliło skargę Kółka Rolniczego na decyzję Głównego Geodety Kraju w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zmianie w rejestrze ewidencji gruntów podmiotu władającego działką. Takie uzasadnienie prowadzi do sytuacji, w której organ administracji publicznej zamiast zbadać czy Kółko Rolnicze ma interes prawny w niniejszy postępowaniu, a jako podmiot uprzednio wpisany jako władający działką, w postępowaniu dotyczącym ustalenia czy ta działka stanowi wspólnotę gruntową, na podstawie zapisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, interes prawny posiada, bazuje wyłącznie na aktualnych zapisach ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego fakt, iż Kółko Rolnicze było wpisane do ewidencji gruntów jako władający działką, mimo późniejszego wykreślenia, winien stanowić niezaprzeczalny dowód, iż posiada interes prawny w ustaleniu czy działka, której było władającym, stanowi wspólnotę gruntową czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021r. poz. 239), dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia postanowienia organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Wojewody stwierdzające niedopuszczalność odwołania Kółka Rolniczego od decyzji Starosty [...] z [...] października 2018 r., w którym orzekł, że nieruchomość m.in. działki o nr [...], [...] stanowiły Wspólnotę Gruntową Wsi [...]. Trzeba w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Decyzję taką wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. Z tego względu decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust. 1 ustawy poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy orzeka zatem w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", Lex/el. 2019, kom. do art. 134 k.p.a.). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok NSA w Warszawie z 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 755/06; wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2401/05). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, że Kółko Rolnicze nie wykazało interesu prawnego w powyższym rozumieniu. Należy bowiem wskazać, że zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3958/18, który oddalił skargę kasacyjną Kółka Rolniczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 162/18 w sprawie ze skargi Kółka Rolniczego w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2004 r. o zmianie w rejestrze ewidencji gruntów podmiotu władającego działką. Powyższa zmiana polegała na zmianie zapisu władania dla działki nr [...] z Kółka Rolniczego [...] na Wspólnotę Gruntową wsi [...]. W wyroku WSA wyjaśniono bowiem, że jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa działka do dnia 27 września 1964 r. zawarcia umowy dzierżawy z Kółkiem Rolniczym w [...] była we władaniu Wspólnoty Wsi [...]. W dniu 18 czerwca 2000 r. Walne Zgromadzenie Członków Kółka Rolniczego w [...] podjęło uchwałę o zawieszeniu działalności gospodarczej, natomiast majątek w postaci budynków przekazać wspólnocie gruntowej, gdyż jest właścicielem gruntu pod zabudową Kółka. Następnie w dniu 16 grudnia 2003 r. doszło do protokolarnego przekazania tej działki Wspólnocie Gruntowej Wsi [...] przez przedstawicieli Kółka Rolniczego w [...]. Odrębnymi pismami z dnia 16 grudnia 2003 r. Spółka Wspólnoty Gruntowej Wsi [...], jak i Kółko Rolnicze w [...] wystąpili o wprowadzenie zmiany do ewidencji, gdyż doszło do zwrócenia działki nr [...] o pow. 0,6 ha Wspólnocie Gruntowej w związku z zakończeniem użytkowania tej działki przez Kółko Rolnicze. Burmistrz Miasta i Gminy [...], po wyjaśnieniu w toku postępowania, że przedmiotowa działka została wydzielona z gruntów będących we władaniu Wspólnoty Gruntowej i umową dzierżawy przeszła we władanie Kółka Rolniczego, a następnie zwrócona przez Kółko, na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 10 i 12 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydał [...] lutego 2004 r. decyzję nr [...], o przeniesieniu tej działki z pozycji Kółka Rolniczego do pozycji Wspólnot Gruntowa Wsi [...]. Sądy zgodziły się z organami, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, dlatego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków Wspólnoty Gruntowej Wsi [...] w miejsce Kółka Rolniczego w [...] wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy istotnie przedmiotową działkę ponownie objęła w samoistne władanie Wspólnota. Z akt sprawy wynika zaś, że wydanie decyzji z [...] lutego 2004 r. poprzedzało postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalono, że Wspólnota objęła faktycznie działkę we władanie, co potwierdza chociażby umowa najmu zawarta na okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 grudnia 2009 r. z [...]. Natomiast skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego nie wykazał, że nie doszło do faktycznego przejęcia spornej działki przez Wspólnotę Gruntową. Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie posiada legitymacji do złożenia odwołania. Dla wykazania Kółka Rolniczego interesu prawnego nie mogło być bowiem wystarczające samo twierdzenie, że na gruncie stanowiącym obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] (dawniej [...]) przez szereg lat prowadziło swoją działalność. Nie zmienia też tego stanowisko fakt, że Kółko Rolnicze było wpisane do ewidencji gruntów jako władający działką, a następnie zostało wykreślone. Jak wskazał Sąd w swoich ustaleniach działka do dnia 27 września 1964 r. zawarcia umowy dzierżawy z Kółkiem Rolniczym w [...] była we władaniu Wspólnoty Wsi [...]. Powyższe ustalenia pozwalają stwierdzić zatem, że Kółko Rolnicze w [...] nie ma w przedmiotowej sprawie przymiotu strony, co powoduje, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.