IV SA/Wa 470/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A. S., A. R. i J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania odwołania "spadkobierców G. S." od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. umarzającej postępowanie związane z wnioskiem A. S. z dnia 19 lipca 2001 r. o zwrot "części nieruchomości" przejętej w ramach nieruchomości rolnej, a nigdy niewykorzystanej na cele określone w art. 2 dekretu PKWN z dnia 06.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tj. 1. dworu z lipowym parkiem o powierzchni 2,20 ha z majątku P. w gminie S.; 2. 23,30 ha (w skład których wchodził zespół pałacowo-parkowy) z majątku B.; 3. krochmalni i syropiarni z majątku B. oraz o wypłatę odszkodowania określonego w art. 17 cytowanego dekretu - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji brak jest w przepisach prawa normy upoważniającej organ administracji publicznej do orzekania w zakresie zgłoszonego przez wnioskodawcę żądania stąd związane z nim postępowanie - jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa należało umorzyć. W szczególności dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) zwanego dalej dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani inne obowiązujące przepisy prawa administracyjnego nie przewidują zwrotu nieruchomości przejętych o trybie tego aktu prawnego. Natomiast art. 17 wskazanego dekretu, na który powołał się wnioskodawca formułując żądanie odszkodowania utracił moc zgodnie z art. 127 art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. nr 3, poz. 6 ze zm.). Ponadto jak ustaliły rozstrzygające organy majątek R. miał obszar 712,80 ha, majątek P. 125,46 ha zaś B. z folwarkiem Z 1110,79 ha. Wszystkie te majątki należały do G. S. (ojca wnioskodawcy w sprawie). Obecnie w księgach wieczystych ujawniony został jako właściciel Skarb Państwa. Ponadto jak podniesiono w zaskarżonej decyzji kwestionowanie z kolei przez stronę podpadania określonej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w trybie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym do dekretu PKWN, wymagało wykazania, że cała nieruchomość nie spełniała norm obszarowych z powołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W złożonej skardze A. S., A. R. i J. K. (następcy prawni po zmarłym 13 grudnia 2001 r. A. S.) domagały się "na podstawie art. 145 § 1 kpa" uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając im rażące naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nadto naruszenie art. 7, 8 oraz art. 225 i 224 § 2 kc. Skarżące podniosły brak protokołów przejęcia 43,54 ha z majątku P. o przejęciu w ramach reformy rolnej. Obszar zaś 2,20 z majątku R. został przejęty na cele nie związane z reformą rolną. Natomiast z majątku B. przejęto zespół pałacowo - parkowy o powierzchni 22 ha, nie przejęto zaś 23,3 ha. Zespół pałacowo-parkowy stał się zbędny dla realizacji celów wynikających z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i winien być zwrócony właścicielowi. Ponadto zespół ten położony był i jest na terenach miejskich. Nie był więc związany funkcjonalnie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Również krochmalnia i syropiarnia z majątku "B." nie były i nie są wykorzystane do celów związanych z reformą rolną. Skarżące powołały się też na rozumienie pojęcia "nieruchomość ziemska" przedstawione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] września 1990 r. sygn. akt [...]. Akcentowały też, iż legalnym celem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej było jedynie "zaspokojenie głodu ziemi, a nie wywłaszczanie "pewnej grupy społecznej" ze wszystkiego, co posiada". Celem reformy rolnej nie było np. tworzenie wielkoobszarowych państwowych gospodarstw rolnych. Nie ukazało się też rozporządzenie mające określić listę majątków i ich części rezerwowanych na realizację celów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ( nie podlegających podziałowi) wskazanych w pkt d i e tego aktu prawnego. Brak jest zatem przeszkód do zwrotu nieruchomości przez Państwo. Zdaniem skarżących przejmowanie nieruchomości ziemskich wymagało wydania decyzji - orzeczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego i dopiero po wydaniu tej decyzji zgodnie z § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN urząd ziemski był uprawniony do wydania zawiadomienia o przeznaczeniu danej nieruchomości na cele reformy rolnej - upoważniającego do dokonania wpisu do księgi wieczystej. Brak takiej decyzji stanowi o bezpodstawności przejęcia nieruchomości przez Państwo. Ponadto skarżące podniosły fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania o unieważnienie decyzji i wypłacenie odszkodowania za bezprawnie wywłaszczone przedsiębiorstwo oraz zespół pałacowo-parkowy oraz błędne łączne potraktowanie przez "Ministerstwo" wszystkich wystąpień następców prawnych G. S. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu i nie zawierają wadliwości, które uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, iż z decyzji organów obu instancji wynika, że jednoznacznie odnosiły się one jedynie do żądania określonego we wniosku A. S. z dnia 19 lipca 2001 r. i orzeczone umorzenie postępowania dotyczy tylko tej kwestii. Nie wnikając zatem w ocenę pozostałych wniosków wymienionych w skardze, które miały być złożone przez spadkobierców G. S. postawienia przez skarżące zarzutu błędności połączenia przez "Ministerstwo" wszystkich żądań zgłoszonych odnośnie przedmiotowych nieruchomości jest bezpodstawne. Sąd podziela pogląd rozstrzygających organów, iż nie ma przepisu prawa upoważniającego orzekanie w postępowaniu administracyjnym o roszczeniach przedstawionych we wniosku A. S. z dnia 19 lipca 2001 r. Zgodzić się trzeba w szczególności, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani inne obowiązujące przepisy nie zawierają norm umożliwiających rozstrzyganie przez organ administracji publicznej w drodze decyzji o zwrocie nieruchomości przejętej w ramach reformy rolnej, a nigdy nie wykorzystanej na jego cele (tak brzmiało uzasadnienie wniosku A. S. z dnia 19 lipca 2001 r. sporządzonego przez pełnomocnika ustawowego). Na marginesie tylko należy dodać w tej kwestii, iż w wyroku z dnia [...] października 2001 r. sygn. akt [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 543) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit e. dekretu PKWN z przeprowadzeniu reformy rolnej jest zgodny z art. 32, art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Nie ulega też wątpliwości, iż art. 17 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na którym oparto żądania wymienianego wniosku zgłoszonego przez A. S. o odszkodowanie, utracił moc zgodnie z art. 127 art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.). Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę uznaje też słuszny pogląd (podobnie orzeczono też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/04) - mimo, że odmiennego stanowiska dominującego dotąd judykaturze, iż decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej może rozstrzygać o podpadaniu przez nieruchomość ziemską pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jedynie w zakresie spełnienia ustanowionych w dekrecie(art. 2 ust. 1 lit. e) norm obszarowych. § 5 wskazanego rozporządzenia odczytywany musi być bowiem jeszcze z brzmienia § 6 tego aktu prawnego. § 5 ustanawia jedynie normą kompetencyjną, a typ sprawy administracyjnej kreuje dopiero § 6. § 6 przesądza zaś o wyłącznie wnioskowym charakterze sprawy i możliwości badania w tym trybie jedynie przesłanki wypełniania przez daną nieruchomość tzn. nieruchomość ziemską o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej normy obszarowej. Inne spory na tle zasadności zastosowania do danej nieruchomości przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mają charakter sprawy cywilnej, a te w myśl art. 2 § 1 i 3 kpa należą z zasady do sądów powszechnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W przedmiotowej kwestii przepisy szczególne nie stanowią zaś inaczej, tzn. nie ustanawiają właściwości organów administracji publicznej. Zważyć też należy na marginesie, iż w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań uzależniających powstawanie skutków wymienionego dekretu (art. 2) od wydania przez organ administracji publicznej aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Skutki dekretu następowały bowiem w zakresie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa. Zaistnienie tych skutków rzeczowych dekretu nie było uzależnione nawet od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, choć stanowiło ono podstawę do dokonania wpisu do księgi wieczystej (hipotecznej) na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39 poz. 233 ze zm.). Wbrew temu, co twierdzą skarżące nie było wymogu każdorazowego rozstrzygania w formie decyzji wymienionej w § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta mogła być bowiem wydana jedynie na wniosek i samo złożenie wniosku nie zawieszało wcale skutku rzeczowego wynikającego z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dopiero uwzględnienie przez organ administracji omawianego wniosku dawało podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej (o ile nie został do niej wpisany). Z brzmienia wniosku, do którego ustosunkowały się rozstrzygające organy nie wynika wprost, że został on złożony w oparciu o § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jeżeli jednak do tego zmierzać miały intencje jego złożenia to - w świetle przedstawionych wywodów - skoro w sprawie nie było kwestionowane spełnianie norm obszarowych - umorzenie postępowania w sprawie, należy uznać za trafne. Legalne jest bowiem orzeczenie o umorzeniu postępowania administracyjnego w każdej sytuacji, w której organ administracji publicznej nie jest właściwy do rozstrzygania. Rozpatrzenie sprawy merytorycznie w takiej sytuacji prowadziłoby do nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Złożona w niniejszej sprawie skarga nie podważyła zasadności wydanych w sprawie decyzji, skoro nie przekonała o istnieniu przepisów prawa obligujących organ administracji do merytorycznego rozpatrzenia żądań zawartych we wniosku z dnia 19 lipca 2001 r. Przepisami tymi nie są normy powołane (bez jakiegokolwiek uzasadnienia w omawianym wyżej zakresie) w skardze. Nawiasem mówiąc skarga abstrahuje od treści wniosku z dnia 19 lipca 2001 r. i wprowadza nowe wątki (np. poprzez uwagi zmierzające, jak się wydaje - do wykazania, że niektóre z przedmiotowych nieruchomości nie zostały w ogóle objęte nawet czynnościami przewidzianymi w razie stosowania przepisów dotyczących przeprowadzenie reformy rolnej w szczególności zajęciem odzwierciedlonym protokołem). Kwestionowanie istnienia braku jakichkolwiek podstaw w dokonaniu przez Państwo przejęcia władztwa i trwaniu tego władztwa nad nieruchomościami oznaczonymi w skardze - (poza zakresem stosowania § 5 rozporządzenia wykonawczego) - mogłoby co najwyżej stanowić okoliczność do rozważenia przez sąd powszechny w razie zgłoszenia np. roszczenia wydobywczego (art. 222 § 1 kc). Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).