IV SA/Wa 470/10

Dnia 3 sierpnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2010 roku sprawy ze skargi P. O. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. O. jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej: "DGLP") z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych (dalej: "RDLP") w L. z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] o odmowie udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. P. O. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu o pow. [...] ha z produkcji leśnej w zw. z planowaną inwestycją polegającą na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "B." na działce nr [...] położonej we wsi B., Gmina G.. Zaznaczył, iż nie jest możliwe prowadzenie eksploatacji kruszywa wyłącznie w obrębie gruntów rolnych, ponieważ jest to uwarunkowane względami technologicznymi - grunt leśny znajduje się pośrodku obszaru górniczego, a nadto najlepszej jakości kruszywo znajduje się pod gruntami leśnymi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor RDLP w L., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 7 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni [...] ha na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie B., Gmina G. W uzasadnieniu wskazał, iż P. O. po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o wyłączenie z produkcji leśnej ww. gruntu w dniu [...] września 2007 r., jednak jego podanie nie zostało rozpatrzone pozytywnie ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikałaby zmiana przeznaczenia ww. gruntu na cele nieleśne. Zauważył, iż z dokumentów załączonych do wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. wynika, że Gmina G. nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obecnie nie przewiduje działań w tym kierunku. Podkreślił, że jakkolwiek przedmiotowa działka w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy G. jest przewidziana jako obszar górniczy - leży w granicach obszaru prognostycznego złóż kopalin oznaczonego w Studium jako "p" -piasek, to wydanie decyzji orzekającej o wyłączeniu przedmiotowych gruntów leśnych z produkcji może nastąpić dopiero po zmianie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji P. O. zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego oraz naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego. Wskazał, iż organ pominął okoliczność, iż wnioskodawca posiada koncesję na pozyskanie piasku na działce nr [...], że ubiegał się o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako substytutu planu miejscowego oraz, że zwrócił się do Urzędu Gminy w G. o wszczęcie postępowania dotyczącego zmiany przeznaczenia gruntu wyłącznie na działce nr [...]. Zauważył, iż analiza przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.) prowadzi do wniosku, że istnieje luka prawna bowiem koncesję na prowadzenie działalności górniczej można uzyskać na podstawie zapisów - nie będącego prawem miejscowym - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej - pod warunkiem przeznaczenia ich na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że nie wzięto pod uwagę interesu publicznego, jak i słusznego interesu strony, co skutkowało przekroczeniem granic swobodnego uznania. Wyeliminowanie tego błędu, wobec ewidentnych braków legislacyjnych, mogłoby nastąpić poprzez uzyskanie dowodu z opinii niezależnego biegłego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 i 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem przeanalizowane zostały wszystkie dowody w sprawie i żadnemu z nich nie odmówiono wiarygodności. Jednak żaden z dokumentów przedłożonych przez stronę nie może zastąpić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracyjny nie ma możliwości wypełnienia luki prawnej poprzez wydanie decyzji, która nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Dyrektor podkreślił, iż żadnego znaczenia dla sprawy nie ma okoliczność posiadania przez stronę koncesji na wydobywanie piasku, bowiem nie jest to dokument, mający wpływ na zmianę przeznaczenia gruntów w planie miejscowym. Zauważył, iż sytuacja prawna gruntu nie uległa zmianie od czasu złożenia przez stronę poprzedniego wniosku z dnia [...] września 2007 r. Zauważył również, iż brak jest podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji naruszył art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustawodawca wyraźnie określił w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych przesłanki, jakie muszą być spełnione, by mogła być wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji. Brak było tym samym podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Bez znaczenia w sprawie jest powoływana przez wnioskodawcę okoliczność, że uzyskał on zgodę Starosty P. na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych. W stosunku do gruntów rolnych i nieużytków, na jakich strona zamierza prowadzić eksploatację kruszywa, nie jest wymagana zgoda stosownych organów na zmianę przeznaczenia, jak ma to miejsce w przypadku gruntów leśnych. Końcowo Dyrektor zauważył, iż nieuzasadnione jest obarczanie organu pierwszej instancji odpowiedzialnością za brak możliwości realizacji inwestycji przez stronę bowiem podstawową przyczyną jest brak planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązujące przepisy prawa. W skardze na powyższą decyzję P. O. podtrzymał wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, tj. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie podniósł, iż Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Podkreślił, iż organ odwoławczy wydał decyzję dopiero w dniu [...] stycznia 2010 r., podczas gdy materiały dotyczące przedmiotowej sprawy otrzymał od organu pierwszej instancji w dniu [...] września 2009 r. Skarżący podniósł, iż wbrew stanowisku organów orzekających posiadanie przez niego koncesji ma zasadnicze znaczenie w sprawie, w szczególności z tego względu, że koncesja została wydana na czas oznaczony (do dnia 31 lipca 2017 r.) oraz, że zobowiązuje do zrekultywowania gruntów po zakończeniu eksploatacji piasku. Podkreślił, że posiada również zgodę Starosty P. na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Realizacji jego interesu prawnego w postaci rozpoczęcia działalności gospodarczej stoi na przeszkodzie jedynie brak zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zaskarżona decyzja realizuje wyłącznie interes społeczny, przez co narusza art. 7 k.p.a. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na zasadność przeprowadzenia przez organ orzekający dowodu z opinii biegłego wobec istnienia luki prawnej między regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a przepisami ustawy -Prawo geologiczne i górnicze. Biegły w sprawie powinien odpowiedzieć na pytanie: "czy w sytuacji obowiązywania sztywnego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymagającego w procedurze uzyskania zgody na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, fizycznego istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwe byłoby, w razie świadomości braku perspektywy czasowej do opracowania takiego planu, oparcie się w tej procedurze o zapisy dokumentu pt. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" będącego dokumentem dyrektywnym w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego pierwotnie została wydana decyzja koncesyjna a wyłączenie gruntów leśnych z produkcji ograniczone byłoby do czasu obowiązywania koncesji - po czym byłyby zrekultywowane, przez co przywrócone, produkcji leśnej?". Zdaniem skarżącego, nawet gdyby wnioski biegłego nie posłużyły pozytywnemu orzeczeniu w przedmiotowej sprawie, mogłyby posłużyć sformułowaniu pod adresem legislatury potrzeby dostosowania przepisów prawa materialnego do sytuacji obiektywnie wstępujących w życiu społecznym i gospodarczym. Końcowo skarżący zauważył, iż złoże pisaku o pow. [...] ha zalega pod gruntami polnymi na pow. [...] ha i leśnymi o pow. [...] ha, przy czym grunty leśne nie są położone na skrajach obszaru górniczego, ale na jego środku. W przypadku, gdyby skarżący rozpoczął eksploatację złoża pod gruntami rolnymi - z obu stron gruntów leśnych - odwodniony zostanie teren leśny, czego następstwem będzie obumieranie lasu. W ten sposób jednostki organizacyjne Lasów Państwowych doprowadzą do sytuacji, że teren leśny objęty złożem piasku zostanie samoistnie wyłączony z produkcji (las stanie się martwy), a skarżący nie będzie miał obowiązku jego rekultywacji. Tym samym orzeczenie formalnie zgodne z prawem przyniesie skutki odwrotne do celów stawianych przez prawo, jako wynik bezrefleksyjnego jego stosowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, natomiast zarzuty skargi - nieuzasadnione. W kontrolowanej sprawie oceny Sądu wymagała kwestia zasadności odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Zagadnienia dotyczące wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej reguluje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIla, lllb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego (...) oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy). Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 ustawy, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast pozostałych gruntów leśnych - zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (ust. 2 art. 7). W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji może być wydana jedynie w stosunku do gruntów przeznaczonych na cele nieleśne w aktualnym, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy wyłączenie gruntów z produkcji leśnej uzależnione jest od ich uprzedniego przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ustawie brak jest przepisów przewidujących wyjątki od wskazanej reguły. W sprawie niniejszej skarżący wystąpił do Dyrektora RDLP w L. o wyłączenie gruntu leśnego o pow. [...] ha z produkcji w zw. z planowaną inwestycją polegającą na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "B." na działce nr [...] położonej we wsi B., w gminie G.. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dla gminy G. nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby przeznaczenie ww. gruntu leśnego na cele nieleśne (górnicze). Brak było zatem podstaw prawnych do udzielenia zezwolenia na wyłączenie ww. gruntu leśnego z produkcji. Tym samym stanowisko organu orzekającego wyrażone w zaskarżonej decyzji jest zgodne prawem. Powyższej oceny nie zmienia argumentacja skargi oraz podniesione zarzuty. Zgodnie z zasadą dążenia do prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W ocenie Sądu organ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z powyższych przepisów, w sposób wyczerpujący rozważył i ocenił wszystkie fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, a podjęte rozstrzygnięcie - jako wynik dokonanej oceny - należycie uzasadnił. W szczególności organ prawidłowo uznał, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy neutralna pozostaje okoliczność uzyskania przez skarżącego koncesji na wydobywanie kruszywa na gruncie objętym wnioskiem. Dokument ten nie stanowi bowiem o zmianie przeznaczenia gruntu na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zapisy - nie posiadającego mocy wiążącej - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy G. o objęciu przedmiotowej działki obszarem górniczym (obszarem złóż kopalin oznaczonych jako "p" - piasek) nie mogą przesądzić o wydaniu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji, skoro przesłanką ich wyłączenia jest uprzednie przeznaczenie na cele nieleśne tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają również pozostałe dokumenty załączone przez skarżącego do wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. (m.in. pismo Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. odnośnie możliwości wyłączenia z produkcji gruntów rolnych, decyzja SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy). Nie dają one bowiem podstaw do wydania zezwolenia na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji na podstawie cytowanych powyżej przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd podziela stanowisko organu orzekającego, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność wskazaną w skardze. Jak wynika z art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki czy stosunków gospodarczych, z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie. Przyjmuje się, że biegły wypowiada opinię dotyczącą stanu faktycznego. Nie można zatem powołać biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania -przedmiotem opinii biegłego nie może być stan prawny sprawy. W niniejszej sprawie nie wyłoniła się kwestia wymagająca wiadomości specjalnych w powyższym rozumieniu - okoliczności faktyczne sprawy nie wymagały wyjaśnienia w oparciu o opinię biegłego. Jednocześnie - mające w sprawie zastosowanie - przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Sądu brak jest również podstaw do uznania, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie uwzględnił interesu skarżącego poprzez uniemożliwienie mu prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowym gruncie leśnym w sytuacji, gdy "złoże piasku pod drzewostanem jest znacznie lepszej jakości, niż to pod użytkami rolnymi". Zauważyć należy, iż wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Natomiast w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania tej zasady ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Ka 2198/94). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, gdzie norma prawna przewiduje obowiązek określonego zachowania się organu, przy jednoczesnym braku możliwości wyboru sposobu załatwienia sprawy. Podkreślić należy, iż uwzględnienie w sprawie niniejszej ww. interesu skarżącego prowadziłoby do naruszenia prawa materialnego, które wyznacza treść rozstrzygnięcia sprawy (v. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00). W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, iż zasadne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego. Wprawdzie rację ma skarżący, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie ponad 3 miesięcy od daty otrzymania odwołania, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Odnośnie zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego Sąd zauważa, iż zwrot kosztów postępowania między stronami regulują przepisy art. 199 - 210 p.p.s.a. Postępowanie przed sądami administracyjnymi opiera się na zasadzie, zgodnie z którą zwrot kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego) może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Zważywszy, iż w sprawie oddalono skargę, brak było podstaw do zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania na rzecz organu.