IV SA/Wa 474/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędzia WSA Łukasz Krzycki Protokolant Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Zakładów Wytwórczo-Usługowych Przemysłu Terenowego "P" w P. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego - skargę oddala - IV SA/Wa 474/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosku Zakładów Wytwórczo-Usługowych Przemysłu Terenowego "P" w P. o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn Huta Szkła "W." w P., Parcela - N. (opublikowane w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej podniósł, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn Huta Szkła "W." w P. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r., w szczególności art. 1 ust. 3, zgodnie z którym można było ustanawiać przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwami pozostającymi w bezruchu lub zagrożonymi bezruchem, jeżeli ich uruchomienie lub utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Zdaniem organu nadzorczego w sprawie nie zostały spełnione powołane przesłanki, ponieważ przedmiotowe przedsiębiorstwo, którego właścicielem była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą Huta Szkła "W." sp. z o.o. z siedzibą w N., zawiązana aktem notarialnym z dnia [...] maja 1944 r., wpisana do rejestru handlowego Sądu Okręgowego w W. Wydział Handlowy dnia 3 czerwca 1946 r., w dacie objęcia go przymusowym zarządem było czynne, nie było zagrożone bezruchem, o czym świadczy ilość zatrudnionych pracowników, obroty oraz szereg znajdujących się na wyposażeniu maszyn, urządzeń i narzędzi, składających się na park maszynowy przedsiębiorstwa a także produkty gotowe, świadczące o zachowaniu ciągłości produkcyjnej przedsiębiorstwa. Organ nadzoru podniósł także, że w sprawie nie ma znaczenia, że w chwili ustanowienia przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwa nie prowadził osobiście właściciel. Nad hutą był ustanowiony postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1949 r. tymczasowy zarząd, związany z zabezpieczeniem praw dzierżawcy J. D., któremu właściciel przekazał ją w dzierżawę aktem notarialnym z dnia 14 maja 1946 r., które to postanowienie zostało dnia 7 maja 1957 r. uchylone przez Sąd Wojewódzki Wydział Karny w W. Centralny Urząd Drobnej Wytwórczości w dniu 25 lipca 1950 r. wyznaczył [...] Dyrekcję Przemysłu Miejscowego w P. do objęcia Huty Szkła "W.", co nastąpiło z dniem 31 sierpnia 1950 r. W protokole wprowadzenia wspomnianego zarządcy w posiadanie przedsiębiorstwa wskazano tymczasowego zarządcę S. S., wyznaczonego przez Drugi Urząd Likwidacyjny na mocy postanowienia o zabezpieczeniu mienia z dnia [...] kwietnia 1949 r. oraz zaznaczono, ze przedsiębiorstwo było czynne i produkowało opakowania szklane. Protokołem z dnia 25 listopada 1950 r. [...] Dyrekcja Przemysłu Miejscowego objęła w posiadanie mienie przedsiębiorstwa Huta Szkła "W." na podstawie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 17 października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. Obecnie nieruchomość wchodząca w skład tego przedsiębiorstwa znajduje się w użytkowaniu Zakładów Wytwórczo-Usługowych P.T. "P." w P. Minister podniósł także, że zarządzenie z dnia 17 października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn Huta Szkła "W." w P. i powierzenie tego zarządu [...] Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w sytuacji, gdy huta była już wcześniej przejęta i prowadzona przez wspomnianego zarządcę na innej podstawie prawnej, wskazuje jedynie na celowe działanie, zmierzające do przejęcia tego przedsiębiorstwa przez sektor uspołeczniony. Powyższy fakt potwierdza pismo Wydziału Organizacyjnego Ministerstwa Przemysłu Lekkiego do Departamentu Produkcji i Techniki z dnia 3 października 1950 r., przy którym przekazano akta Huty Szkła "W.", w którym ujawniono przesłanki ustanowienia przymusowego zarządu państwowego podnosząc, że mimo iż Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w P. jest już w posiadaniu przedsiębiorstwa Huty Szkła "W." na mocy postanowienia Komisji Specjalnej, "to jednak forma ta jest niekorzystna, gdyż trzeba płacić wysoką kwotę dzierżawną i umowa wygasa 30 czerwca 1951 r., a postanowienie Komisji Specjalnej może być w każdej chwili uchylone". Ponadto Minister podniósł, że przejęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa nie było podyktowane interesem Państwa. Huta Szkła "W." zajmująca się produkcją opakowań szklanych, głównie butelek, posiadająca jedną wannę do przetopu szkła i w dniu ustanowienia przymusowego zarządu państwowego zatrudniająca ok. 100 pracowników nie mieści się wg organu orzekającego w pojęciu przedsiębiorstwa mającego kluczowe znaczenie dla Państwa. W takiej sytuacji, podkreślając że przedsiębiorstwo Huta Szkła "W." było czynne, nie zagrożone bezruchem i objęcie go przymusowym zarządem państwowym nie leżało w interesie Państwa, a także biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu nowej inicjatyw w przemyśle i handlu (Dz.U. Nr 3, poz. 18), gwarantujące nienaruszalność prywatnej własności, nie objętej przepisami ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), organ nadzoru podkreślił, iż nie zostały spełnione przesłanki do ustanowienia nad przedmiotowym przedsiębiorstwem przymusowego zarządu, stąd zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 17 października 1950 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn Huta Szkła "W." w P., Parcela - N. (opublikowane w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...]) zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i tym samym nie znalazł podstaw do zmiany swej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 . Oceniając skutki prawne, jakie wywołało zarządzenie z dnia 17 października 1950 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej uznał, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż nadal istnieje możliwość przywrócenia stanu poprzedniego. Nieruchomość stanowiąca jeden z podstawowych składników majątkowych przedsiębiorstwa nadal istnieje, nie jest natomiast uregulowany jej stan prawny. Wchodzi ona w skład działki ewidencyjnej [...], obręb [...] o powierzchni 0,3684 ha. Zakłady Wytwórczo-Usługowe P.T."P." wystąpiły w 1991 r. do Urzędu Rejonowego w P. o przekazanie w/w nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jednak sprawa ta nie została rozstrzygnięta. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosły Zakłady Wytwórczo-Usługowe P.T."P." w P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Skarżący zarzucił naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego oraz błędną interpretację materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego Huta zaprzestała prowadzenia działalności w połowie 1944 r., produkcję uruchamiała sporadycznie, na krótkie okresy nie dając stałości zatrudnienia i ani udziałowcy, ani jej dzierżawca nie dawali rękojmi na zachowanie ciągłości produkcji oraz zwiększenie zatrudnienia. Od [...] kwietnia 1949 r. hutą zarządzał zarządca tymczasowy S. S. wyznaczony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. i dopiero od tej pory huta działała w sposób ciągły a zatrudnienie wzrosło do 100 pracowników fizycznych i 6 umysłowych. Przedsiębiorstwo zagrożone było bezruchem i ustanowienie przymusowego zarządu było uzasadnione. Zdaniem skarżącego dekret z 1918 r. nie wymagał, aby "interes Państwa miał znaczenie strategiczne albo kluczowe". Wielkość zatrudnienia, profil produkcji oraz ówczesne zapotrzebowanie rynku decydowało o tym czy utrzymanie konkretnego przedsiębiorstwa w ruchu leżało w interesie Państwa. Huta Szkła "W." spełniała te warunki w momencie ustanowienia nad nią przymusowego zarządu poprzez zdolność do zatrudnienia 150 pracowników, produkcję szkła opakowaniowego nie tylko na rynek miejscowy lecz również na potrzeby kraju. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, że przestoje w działalności huty spowodowane były pracami remontowymi świadczącymi jedynie o rozwoju i modernizacji przedsiębiorstwa, a nie o zagrożeniu jego bezruchem, a nadto brakiem m.in. węgla, będącym wynikiem reglamentacji niezbędnych do produkcji surowców. Podniósł, że przedmiotem badania była ocena stanu przedsiębiorstwa w chwili ustanowienia nad nim przymusowego zarządu państwowego i przesłanki jego ustanowienia niezależnie od tego, w czyim posiadaniu znajdowało się przedsiębiorstwo. W dacie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego Huta nie była prowadzona przez Drugi Urząd Likwidacyjny, ale przez [...] Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w P. wyznaczoną na podstawie § 4 zarządzenia Ministra Skarbu z dnia 1 lipca 1049 r. "w sprawie wykonywania orzeczeń o zabezpieczeniu przepadku przedsiębiorstw" oraz okólnika Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydanego w porozumieniu z Ministrem Finansów nr 6 z dnia 26 maja 1950 r. Do czasu uchylenia przez tę Komisję zabezpieczenia majątki J. D. ( w tym praw dzierżawnych do przedmiotowej huty) miała ona sprawować zarząd nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Niedopuszczalne było zatem wykorzystanie przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. do obejścia ciążących na zarządcy państwowym obciążeń i uniemożliwienie prawowitym właścicielom odzyskanie huty, po ustaniu przyczyny ustanowienia nad nią zarządu państwowego. Natomiast o zainteresowaniu właścicieli utrzymaniem i rozwojem Huty świadczą zawarte w aktach notarialnych dzierżawy zastrzeżenia o przekazywaniu zysków z dzierżawy przedsiębiorstwa na jej remont. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności muszą być ściśle określone w decyzji. Należy mieć na uwadze, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Materialnoprawną podstawą zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 17 października 1950 r. był art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.). W związku z tym w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego zarządzenia konieczne było ustalenie zaistnienia szczególnych okoliczności, tzn. powstania stanu zagrożenia, ustania działalności przedsiębiorstwa oraz interesu państwa w utrzymaniu działalności tegoż przedsiębiorstwa. Dekret miał bowiem na celu pozyskiwanie lub utrzymanie przedsiębiorstw służących zaspokajaniu potrzeb materialnych społeczeństwa oraz ochronę mienia. W niniejszej sprawie, jak wynika z wyczerpujących i dokładnie omówionych przez organ nadzoru dokumentów, przedmiotowe przedsiębiorstwo było czynne w chwili ustanowienia przymusowego zarządu. Na dzień 5 października 1949 r. określono w arkuszu rejestracyjnym stan zatrudnienia przy produkcji różnych opakowań szklanych głównie butelek i słojów na 95 osób, zaś obroty za 1948 r. wynosiły 23 956 728 zł, a za pierwsze półrocze 1949 r. - 22 971 604 zł., w protokole z wprowadzenia zarządcy [...] Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w P. w posiadanie majątku huty z dnia 25 listopada 1950 r. określono stan zatrudnienia na 100 pracowników fizycznych i 6 umysłowych oraz stwierdzono, iż tygodniowy fundusz płac zamykał się w kwocie 455 196 zł. Z treści znajdujących się w aktach dokumentów nie można wyprowadzić wniosku, aby sporne przedsiębiorstwo było zagrożone ustaniem działalności. Bezsporne jest, że w dacie wydania zarządzenia z dnia 17 października 1950 r. Huta była pod zarządem [...] Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w P. wyznaczonym na podstawie § 4 zarządzenia Ministra Skarbu z dnia 1 lipca 1049 r. w sprawie wykonywania orzeczeń o zabezpieczeniu przepadku przedsiębiorstw oraz okólnika Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydanego w porozumieniu z Ministrem Finansów nr 6 z dnia 26 maja 1950 r., co było związane z zabezpieczeniem majątku i praw dzierżawcy Huty J. D., w związku z toczącym się przeciwko niemu postępowaniem karnym. Zasadna jest ocena organu nadzorczego, że skoro w dacie wydania zarządzenia Huta była prowadzona pod zarządem [...] Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w P. i produkcja trwała, brak dowodów na to, że zachodziła konieczność utrzymania jej w ruchu. Nie zachodziła konieczność puszczenia w ruch, skoro produkcja trwała i odpadał problem oceny interesu Państwa, bo ten z uwagi na funkcjonowanie Huty był zabezpieczony. W świetle powyższych okoliczności, skoro dekret stanowił wyłącznie o działalności przedsiębiorstw i celem jego było utrzymanie, bądź puszczenie w ruch przedsiębiorstw z uwagi na interes Państwa, kwestią nieistotną jest, czy działalność przedsiębiorstwa zapewniał właściciel, czy inny podmiot i na jakich zasadach się to odbywało. W tych okolicznościach do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nie było podstaw, nie zachodziły bowiem wyżej przytoczone przesłanki prawne, co stanowiło rażące naruszenie art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Odmienne stanowisko skarżącego nie zasługuje na aprobatę jako ewidentnie sprzeczne z tą regulacją prawną i sprzeczne z prawidłową oceną organu i rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Z materiałów sprawy, chronologii faktów, cytowanego w decyzji pisma Wydziału Organizacyjnego Ministerstwa Przemysłu Lekkiego do Departamentu Produkcji i Techniki z dnia 3 października 1950 r., przy którym przekazano akta Huty Szkła "W." i w którym ujawniono przesłanki ustanowienia przymusowego zarządu państwowego podnosząc, że mimo iż Dyrekcja Przemysłu Miejscowego w P. jest już w posiadaniu przedsiębiorstwa Huty Szkła "W" na mocy postanowienia Komisji Specjalnej, "to jednak forma ta jest niekorzystna, gdyż trzeba płacić wysoką kwotę dzierżawną i umowa wygasa 30 czerwca 1951 r., a postanowienie Komisji Specjalnej może być w każdej chwili uchylone" zdaje się jednoznacznie wynikać, że zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad Hutą stanowiło celowe działanie zmierzające do przejęcia tego przedsiębiorstwa przez sektor uspołeczniony. Należy pamiętać, że nie było obowiązku ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, nie wynikał on też z mocy prawa. Istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem. Poza tym, co już wyżej podniesiono zarząd ten mógł być ustanowiony tylko wobec przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa, tzn. wobec podmiotów gospodarczych, które mogły mieć kluczowe, strategiczne znaczenie dla Polski. Należy podzielić stanowisko organu nadzorczego, że Huta Szkła "W." zajmująca się produkcją opakowań szklanych, głównie butelek, posiadająca jedną wannę do przetopu szkła i w dniu ustanowienia przymusowego zarządu państwowego zatrudniająca ok. 100 pracowników nie mieści się w pojęciu przedsiębiorstwa mającego kluczowe znaczenie dla Państwa. W tym stanie rzeczy Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej był obligowany do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 17 października 1950 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad Hutą Szkła "W." w P. Ponadto podnieść należy, że zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości wydane zostało w dniu 17 października 1950 r. a więc w okresie obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Zgodnie z art. 75 ust. 2 rozporządzenia decyzja odmowna w całości lub w części, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. W przypadku jednak działania z urzędu należało uzasadniać te decyzje, które tworzyły niekorzystną dla adresata sytuację, tj. nakładały obowiązki lub ograniczały prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej decyzja z dnia 17 października nie zawiera żadnego uzasadnienia, mimo iż pozbawiała właścicieli prawa własności przedsiębiorstwa. Została zatem wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 44 i 75 ust. 2 r.p.a. Spełnione zatem zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.