IV SA/Wa 474/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) grudnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) sierpnia 2006 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego R. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006r. Nr (...) Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art.46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. Zwaną w dalszej części "ustawą") oraz art. 104 Kpa orzekł o pozbawieniu uprawnień zawodowych R. K. zamieszkałego w L. przy ul. (....), posiadającego świadectwo uprawnień zawodowych Nr (...). Jednocześnie organ wskazał, iż po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji należy niezwłocznie przekazać oryginał posiadanego świadectwa do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w celu dołączenia do akt sprawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Geodeta Kraju podniósł, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. pismem z dnia 17 lipca 2006 r. poinformował Głównego Geodetę Kraju, iż R. K. wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia (...) lutego 2003 r. został uznany winnym sfałszowania dokumentu o nazwie: "Opis granic oraz dokumentów w oparciu o które zostały przyjęte", w taki sposób, że opatrzył go podpisami S. B. i A. S. jako osób, którym okazano w/w opis, a następnie posłużył się tym dokumentem jako autentycznym przedkładając go w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. Na dowód powyższego załączono wyrok Sądu Rejonowego w P. Sygn. akt (...). Za popełniony czyn Sąd Rejonowy w P. wymierzył R. K. karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem na okres trzech lat oraz karę grzywny. Po zapoznaniu się z pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w L. oraz wyrokiem z dnia (...) lutego 2003r. Sądu Rejonowego w P. organ stwierdził, że R. K. dopuścił się zabronionego prawem czynu określonego przepisem art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w przedmiocie wiarygodności dokumentów, będących podstawą wykonywania prac geodezyjnych, co skutkowało koniecznością pozbawienia go uprawnień zawodowych. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją wystąpił do Głównego Geodety Kraju pełnomocnik R. K. We wniosku tym przedstawiono, iż R. K. podpisał się na dokumencie dodatkowym za swoich klientów i został skazany przez sąd w P. za czyn dotyczący wiarygodności dokumentów. Podpisując dokument myślał, że jest do tego upoważniony, a po zrozumieniu swojego błędu przyznał się przed sądem do popełnionego czynu. We wniosku przedstawiono staż zawodowy oraz sytuację rodzinną Pana R. K. W końcowej części wniosku wskazano na sposób rozumienia oraz interpretację stosowania art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku decyzją z dnia (...) grudnia 2006r. Nr (...) Główny Geodeta Kraju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż rozpatrując przesłany wniosek oraz całość akt sprawy, Główny Geodeta Kraju kierował się przepisem art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). Wymieniony przepis jednoznacznie stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. W tej sytuacji prawnej wszelkie dowody i wyjaśnienia co do okoliczności sprawy dotyczącej sfałszowania dokumentu o nazwie "Opis granic oraz dokumentów w oparciu o które zostały przyjęte", należało przedstawić Sądowi Rejonowemu w P. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż zdarzenia przedstawiane w piśmie z dnia 3 października 2006r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., jak też pismach pełnomocnika Pana R. K. miały miejsce już po prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w P., a zatem mogą być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu. Geodeta uprawniony wykonujący samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii jest zobowiązany do stosowania zasady w zakresie wiarygodności dokumentów i z tych względów przepis art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest przepisem obligatoryjnym. Osoba skazana za przestępstwo dotyczące sfałszowania dokumentu narusza zasadę wiarygodności dokumentów, a tym samym nie może wykonywać samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. W świetle powyższych ustaleń nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, a zatem należało orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł pełnomocnik R. K. -adwokat R. M., zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 Kpa przez wydanie postanowienia które narusza zasady praworządności i naruszeniem słusznego interesu strony, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy, art. 9 Kpa, art. 10 Kpa przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, art. Art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego i oparcia uzasadnienia o koncepcje braku prawa wyboru po stronie organu, przy jednoczesnym braku uzasadnienia przyczyn dla których organ po przekazaniu sprawy organowi 1-szej instancji w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego nie respektował własnej decyzji, i wydał decyzję pomimo niewykonania wytycznych, wniosków dowodowych i nie rozpoznania zażalenia na przekazanie sprawy; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 46 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, którego wykładnia dokonana przez organ o obligatoryjności decyzji i braku jakiegokolwiek wyboru, narusza art. 7 i 22 ustawy zasadniczej. Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał między innymi, iż zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Art. 46 cyt. ustawy odnoszący się do naruszenia obowiązujących przepisów prawa określa katalog kar oraz tryb postępowania, zgodnie z którym w sprawach kar innych aniżeli kara pozbawienia uprawnień, orzeka Główny Geodeta Kraju na wniosek organu szczebla wojewódzkiego " a w sprawie pozbawienia prawa Główny Geodeta Kraju, bez potrzeby składania wniosku przez organ szczebla wojewódzkiego, w postaci decyzji. Przepis art. 46 ust. 3 określa tym samym sposób procedowania i formę rozstrzygnięcia. Nie jest to natomiast przepis wprowadzający obligatoryjność treści rozstrzygnięcia, jak wywodzi organ. W sprawie niniejszej, dotyczącej dokumentu dodatkowego i zbędnego prawnie dla wykonywanych czynności geodezyjnych, podpisanego w dobrej wierze za własnego klienta w oparciu o ustne uzyskane zezwolenie, w sytuacji w której wszystkie pomiary i plany zostały wykonane rzetelnie i zgodnie z prawem i sztuką geodezyjną, a kanwą sprawy jest to, iż skarżącym był klient strony, który po wykonaniu wytyczeń dowiedział się, co wywołało jego skrajne niezadowolenie, iż wynajęty przez niego geodeta wytyczył granice dla niego niekorzystnie — bo zgodnie prawem. I na tego geodetę złożył doniesienie. Taki sposób rozumienia art. 46 dowodzi wadliwej wykładni dokonanej przez organ, która gdyby tak ten przepis rozumieć prowadziłaby do sytuacji w której derogowane byłoby Kpa, a decyzja administracyjna nie byłaby wydawana w wyniku przeprowadzenia postępowania i organ nie tylko byłby zwolniony od dokonania ustaleń zgodnych z prawdą w tym na korzyść strony, ale wręcz miałby zakaz dokonywania ustaleń w sprawie. Mając na uwadze, iż postępowanie przed Głównym Geodetą także toczy się w oparciu o przepisy Kpa to ta wykładnia jest nie do zaakceptowania. Ustawa przyznaje w tym przepisie Głównemu Geodecie prawo do wydawania decyzji w zakresie, w którym normalnie orzeka sąd powszechny, a tym samym jest to przepis o uprawnieniu organu, którego nie można pojmować jako prawa pozbawionego prawa wyboru. Tym samym jako przepisu ubezwłasnawalniającego Głównego Geodetę w miejsce przyznania mu prawa do wydania decyzji zgodnej z zasadami i celami orzekania oraz wynikami postępowania. Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał, iż art. 365 § 1 k.p.c. w sprawie nie ma zastosowania, a nadto jest znamiennym, iż sąd karny nie orzekł środka karnego z art. 41 k.k. w postaci zakazu zajmowania określonego stanowiska albo wykonywania określonego zawodu, który to środek karny sąd orzeka jeżeli sprawca nadużył przy dopełnieniu przestępstwa stanowiska lub wykonywanego zawodu albo okazał, że dalsze zajmowanie stanowiska lub wykonywanie zawodu zagraża istotnym dobrom chronionym prawem. Tym samym sąd powszechny w pełni dał wyraz swojej ocenie zdarzenia jako formalnie czynu zabronionego, ale materialnie przypadkowego i o niewielkim stopniu społecznej szkodliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) października 2005r, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Głównego Geodety Kraju stanowił art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm., zwanej w dalszej części "ustawą"). Przepis ten stanowi, iż w przypadku utraty zdolności do czynności prawnych przez osoby o których mowa w art. 42 tj. osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii, albo skazania ich za przestępstwa przeciwko mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, za przestępstwa skarbowe oraz inne przestępstwa mające znaczenie ze względu na wykonywany zawód – o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju, w drodze decyzji. Orzekając w niniejszej sprawie organ, powołując się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia (...) lutego 2003 r. na mocy którego skarżący został uznany winnym sfałszowania dokumentu o nazwie: "Opis granic oraz dokumentów w oparciu o które zostały przyjęte", uznał, iż w/w artykuł znajduje obligatoryjne zastosowanie wobec skarżącego, jako osoby skazanej za przestępstwo dotyczące sfałszowania dokumentu, co narusza zasadę wiarygodności dokumentów, a tym samym w ocenie organu osoba taka nie może wykonywać samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Jednocześnie organ powołując się na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.). podniósł, iż wymieniony przepis jednoznacznie stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, i tym samym odmówił odniesienia się do zarzutów i wniosków zawartych we wniosku o ponowne rozpocznie sprawy wniesionym przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe należy przede wszystkim wskazać, na co słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca, iż przywołany przez organ art. 365 § 1 Kpc, nie znajduje zastosowania na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem wyrok Sądu na który powołuje się organ zapadł w wyniku przeprowadzenia postępowania karnego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania karnego a nie cywilnego. Tymczasem sposób procesowania i formę rozstrzygnięcia jakie winno zapaś w rozpoznawanej sprawie określa wprost, bez konieczności odwoływania się do innych przepisów prawa, art. 46 ust. 3. stanowi on bowiem, iż w przypadkach w nim wymienionych o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju w drodze decyzji. Powyższe sformułowanie w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu zawartemu w zaskarżonej decyzji nie wskazuje, iż organ zobowiązany jest obligatoryjnie w każdej sytuacji gdy uprawniony geodeta dokona określonego w art. 46 ust. 3 przestępstwa, orzec o pozbawieniu go uprawnień zawodowych. Sformułowanie "orzeka" należy zaś rozumieć w ten sposób, iż obowiązkiem Głównego Geodety Kraju jest rzetelne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w celu zbadania czy w wyniku popełnionego przez uprawnioną osobę przestępstwa stwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu doszło do naruszenia obowiązków określonych w art. 42 ust. 3 ustawy. Granice i zasady którymi winien kierować się organ administracji publicznej , prowadzący postępowanie, mające zakończyć się wydaniem w/w decyzji wyznaczają więc przepisy kodeksu postępowania administracyjnego . I tak między innymi art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z akt sprawy wynika, iż orzekający w niniejszej sprawie organ uchybił temu obowiązkowi. Rozstrzygnięcia jakie zapadły w niniejszej sprawie wydane zostały jedynie w oparciu o wyrok sądu powszechnego. Organ nie rozważył zaś w ogóle i nie odniósł się do dokumentów i wyjaśnień przedłożonych przez stronę skarżącą przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Jak wynika zaś z dokumentów, przedłożonych na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, które to dokumenty nie zostały załączone do akt sprawy akt administracyjnych, organ prowadzący sprawę, po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uznał za zasadne przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe i wyjaśniające. W tym celu zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o przedstawienie stanowiska w sprawie oraz zbadanie i opisanie sytuacji rodzinnej skarżącego. Powyższy organ postanowieniem z dnia (...) listopada 2006r. powołując się na art. 65 § 1 Kpa oraz art. 46 ust. 3 ustawy, postanowił jednak przekazać w/w pismo Głównemu Geodecie Kraju, jako organowi właściwemu do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zażalenie na to postanowienie wniósł pełnomocnik skarżącego, w wyniku którego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2007r. Główny Geodeta Kraju orzekł o uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez ten organ, zgodnie z dyspozycją art. 7b ustawy. Wskazać jednak należy, iż pomimo toczącego się w sprawie postępowania wpadkowego, Główny Geodeta Kraju nie czekając na przedłożenie mu stosownych dokumentów, o które sam wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, informując o tym fakcie stronę, już w dniu (...) grudnia 2006r. wydał zaskarżoną w sprawie decyzję. Powyższe w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 Kpa, jak również art. 7 w zakresie w jakim norma ta nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 Kpa, zobowiązującego organ do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również poprzedzając ją decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) sierpnia 2006r., zdaniem sądu, zostały także wydane z naruszeniem art. 10 § 1 Kpa. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji publicznej. W niniejszej sprawie nie został on jednak dopełniony. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. W rozpoznawanej zaś sprawie, organ pomimo poinformowania skarżącego o podjęciu czynności zmierzających do zebrania w sprawie materiału dowodowego, nie czekając na ich przedłożenie, wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Podnieść należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 Kpa, a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest zaś umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej jest szczególnie istotne z uwagi na fakt, że z obowiązków określonych w art. 10 § 1 Kpa nie wywiązał się organ w toku obu instancji. Niewykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 Kpa stanowi zaś naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Rzeczą Sądu jest ocena, czy w konkretnej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) inne niż dające podstawę wznowienia naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia organu administracji tylko wtedy, gdy wpływ taki mieć mogło. Jednakże możliwość dokonania takiej oceny przez Sąd w żadnym razie nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku wypełnienia dyspozycji art. 10 § 1 Kpa. Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Głównego Geodety Kraju z dnia (...) sierpnia 2006r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 10 § 1, art. 77§ 1 i art. 107 § 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku znajduje oparcie w art. 152 powołanej wyżej ustawy.