IV SA/Wa 476/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2008 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - IV SA/Wa 476/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].12.2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...].06.2007 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na części działki o nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] na terenie [...] w W. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w jej całokształcie uznał za zasadne stanowisko Prezydenta W. przyjmujące, iż inwestycja ta na wskazanym przez inwestora terenie może zostać zrealizowana. W uzasadnieniu zaznaczył, iż zarówno B. jak i J. J., współwłaścicielkom sąsiedniej nieruchomości o nr ew. [...] doręczono zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania i w toku prowadzonego postępowania żadnych uwag ani wniosków nie składały. Sporządzona została poprawnie część tekstowa i graficzna analizy, stanowiąca załącznik decyzji Prezydenta W. z dnia [...].06.2007 r. Do analizy zasadnie przyjęto działki położone przy ul. [...]. Przeważają na tym obszarze działki o zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej wraz z zabudową gospodarczą o zróżnicowanej kubaturze. Do części działki nr [...], która ma zostać zabudowana dojazd będzie się odbywał poprzez ul. [...], a dalej ciągiem pieszo-jezdnym o szer. 5 m. Ulica ta stanowi bowiem działkę nr [...], której władającym jest Miasto W. Nie było więc konieczności uzyskiwania osobnego uzgodnienia. Dojazd do inwestycji w głębi działki nr [...] winien zapewnić inwestor. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosły B. oraz J. J. Argumenty zbieżne z podniesionymi w odwołaniu zawarła w swej skardze J. J. Zarzuciła w skardze, iż uzgodnienie obsługi komunikacyjnej tej inwestycji winno być dokonane także z zarządcą [...], którą to okoliczność pominął organ odwoławczy. Działka nr [...] posiada bowiem dojazd od ul. [...]. Zakwestionowała także wyniki zawarte w pkt. II załącznika nr 2 do decyzji ustalającej warunki zabudowy podnosząc, iż nieuprawnionym było zawarte tam stwierdzenie, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Stwierdziła bowiem, iż nie ma żadnej działki sąsiedniej dostępnej z ul. , która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Zaznaczyła, iż projektowany ciąg pieszo-jezdny na działce nr [...] przebiega przez budynek gospodarczy, a o jego rozbiórce nie przesądzono. Zakwestionowała także uprawnienie W. S. - męża inwestorki do odbioru decyzji bez stosownego pełnomocnictwa oraz składania oświadczeń o prawie przejścia i przejazdu do terenu inwestycji. Zaznaczyła ponadto, iż ul. [...] jest drogą polną o szerokości 2,7 m i długości ok. 50 m, nie ma też żadnych mediów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło ojej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest oparta na uzasadnionych podstawach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wniosek inwestorki rozpoznany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jej art. 59 ust. I ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. I; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazane przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Druga grupa przesłanek, obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. W tym zakresie ustalenia poczynione przez organy orzekające należy uznać za trafne, nie kwestionuje tego także skarżąca. Pierwsza grupa przesłanek obejmuje natomiast trzy wymagania, określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali I: 500 lub I: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. Należy zauważyć, że § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotne jest przy tym by był to obszar tworzący pewną urbanistyczną całość, a zatem zwrot "wokół" nie oznacza, iż odległość granic obszaru analizowanego zawsze z wszystkich stron musi być taka sama (por. wyrok NSA z dnia 28.08.2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07). Celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy więc interpretować szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku osobno. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien mieć na uwadze, wspomnianą zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej od drogi publicznej. Musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Będzie tu chodziło raczej o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającego organowi dokonać jak najpełniejszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.. W tym miejscu należy zauważyć, iż dotychczas działka o nr ew. [...] nie została prawnie podzielona. Według inwestorki dopiero prowadzone jest postępowanie zmierzające do takiego podziału. Jak wynika z rejestru gruntów w całości stanowi ona własność inwestorki – B. S.. Nadto jako teren inwestycji wskazano część działki o nr ew. [...], położoną w głębi od ul. [...] i niezabudowaną. Stanowi ona kontrast do części północnej tej działki łanowej, która już w znacznym stopniu została zainwestowana, co w praktyce uniemożliwia dalszą zabudowę obszaru północnego, a nadto uniemożliwia dojazd w jej głąb od ul. [...]. Zasadnie przyjęto zatem, iż obsługa komunikacyjna południowej części tej działki winna się odbywać od ulicy [...] posiadającej status drogi gminnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.). Nie oznacza to jednakże, iż do analizy zagospodarowania obszaru należało uwzględnić jedynie działki sąsiednie dostępne z ulicy [...] jako dostępne z tej samej drogi publicznej. Trzeba bowiem przyjąć, iż terenem inwestycji pozostaje nadal, dotąd niepodzielona geodezyjnie działka o nr [...], która dostępna jest od ul. [...], a jedynie do jej głębiej położonej części, ze względów faktycznych dojazd będzie odbywał się z ulicy gminnej [...]- prostopadle wytyczonej do ul. [...], a więc drogi wojewódzkiej. Z uwagi na brak możliwości skomunikowania południowej części przedmiotowej działki od ul. [...], przyjęte w decyzji z [...].06.2007 r. warunki obsługi w zakresie komunikacji nie są wadliwe i z tych względów uznać należy, iż uzgodnienie z zarządcą ul. [...] a więc drogi wojewódzkiej nie było wymagane. Stąd dokonując oceny, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasadne było poddanie analizie istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...], w pobliżu działki przeznaczonej pod to zainwestowanie, a mianowicie działki nr [...] stanowiącej geodezyjną całość, co też Prezydent uczynił. Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem inwestorki składająca się tak z części graficznej jak i tekstowej wraz z adnotacją, iż stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyniki tej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, o jakich funkcjach i cechach zabudowę inwestorka może zrealizować w głębi działki nr [...]. W ocenie Sądu analiza ta przy zachowaniu wymogów wynikających z cyt. art. 61 ust. 1 ustawy została przeprowadzona właściwie. Poprawnie wskazano nieprzekraczalne linie zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej łącznie z istniejącą w stosunku do pow. działki, ilość kondygnacji, wysokość budynku, szerokość elewacji oraz geometrię dachu. Uprzednio wskazano numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, zaznaczono znajdujące się w nich budynki wraz z określeniem ich wysokości oraz przeznaczenia. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej część graficzną analizy granice działki przeznaczonej pod zainwestowanie oznaczono literami ABCD. Załącznikiem decyzji ustalającej owe warunki zabudowy stała się mapa w stosownej skali, wskazująca obszar przeznaczony pod zamierzone zainwestowanie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych tak w odwołaniu, jak i skardze należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Nie jest bowiem w niniejszej sprawie istotna kwestia sposobu, w jaki inwestorka zapewni sobie dojazd w głąb swej działki, poprzez ul. [...]. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawarte w decyzji Prezydenta, powtórzone przez organ odwoławczy należy uznać za nieuprawnione, zbędne. Wystarczał bowiem zapis, iż obsługa komunikacyjna pozostałej do zabudowy części działki nr [...] będzie się odbywała od ul. [...] Burmistrz Dzielnicy W. celnie zaznaczył w swym piśmie, iż dalszy dojazd pozostaje w gestii inwestorki jako właścicielki działki nr [...] i winien być przez nią zapewniony. Ma się on odbywać przez należącą do niej działkę. B. S. nie była więc zobowiązana do ustanawiania samej sobie służebności przejścia i przejazdu po swej działce. Z tej przyczyny bezprzedmiotowe staje się rozważanie uprawnienia jej męża do ustanawiania takiej służebności w jej zastępstwie. Mąż inwestorki był natomiast uprawniony do odbioru w jej imieniu decyzji, nawet jeśli pisemnego pełnomocnictwa w tym zakresie nie było. Wynika to z art. 33 § 4 Kpa, który pozwala organowi nie żądać takiego pełnomocnictwa w sprawach mniejszej wagi, gdy pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. O zaistnieniu takiej sytuacji świadczy w niniejszej sprawie potwierdzenie de facto przez B. S. czynności podjętych w jej imieniu przez męża – W. S.. Rozpatrując zarzuty skarżącej, iż ul. [...] jest drogą polną o szerokości 2,7 m i długości ok. 50 m, nie ma też żadnych mediów, a granica pomiędzy działkami o nr [...] i [...] jest sporna - należy zauważyć, iż jest ona drogą gminną, którą włada Miasto W w niniejszym postępowaniu nie jest przedmiotem oceny Sądu, czy zasadnie uznana została, z uwagi na swe parametry, za drogę gminną, poprzez podjęcie stosownej uchwały w tym przedmiocie. Istotne jest, iż aktualnie status drogi gminnej posiada. Natomiast co do przebiegu granicy między działkami skarżącej i inwestorski spory w tym zakresie rozpatruje się w odrębnym postępowaniu administracyjnym - rozgraniczeniowym. Z kolei media działka nr [...] jako całość geodezyjna już posiada, zainwestowana ma być bowiem jej część, aktualnie wolna od zabudowy. Odnosząc się na marginesie do zarzutu skarżącej, iż projektowany ciąg pieszo-jezdny na działce nr [...] przebiega przez budynek gospodarczy, a o jego rozbiórce nie przesądzono, należy stwierdzić, iż w warunkach zabudowy nie ma obowiązku zawierania rozstrzygnięć w tym zakresie. Czyni się to w osobnych postępowaniach administracyjnych, a w rozpoznawanej sprawie wydana już została decyzja Prezydenta W. z [...].07.2008 r. na rozbiórkę tego budynku gospodarczego (k. 63-64 akt sądowych). Inwestorka na dowód, iż dalszy dojazd wzdłuż działki [...] będzie odbywał się wzdłuż przedłużenia ul. [...] załączyła do akt sprawy oświadczenie z dnia [...].09.2008 r. o ustanowieniu służebności gruntowej oraz użytkowania na rzecz jej siostry Z. G. - uczestniczki niniejszego postępowania oraz każdoczesnego właściciela działki o nr [...] - w formie aktu notarialnego. Zapisano tam, iż służebność ta wykonywana będzie w pasie gruntu o szerokości 5 m. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło także do naruszenia prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.