IV SA/Wa 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego M. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 476/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17.02.2009 r., sygn. akt II OSK 184/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił uprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.07.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 816/07 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].02.2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...].12.2005 r. ustalającą na rzecz W. i R. J. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z pomieszczeniem gospodarczym na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej odnośnie błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt 14 w świetle art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w odniesieniu do dyspozycji art. 64 Konstytucji RP z dnia 2.04. 1997 r. Rozwijając swe stanowisko Sąd drugiej instancji podkreślił, iż ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji możliwe jest jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Teren projektowanej inwestycji musi mieć zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej, bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jeżeli zaś dostęp ten miałby się dokonywać przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą, którym w rozpatrywanej sprawie jest właściciel działek tworzących tę drogę, a mianowicie działek o nr ew. [...] oraz o nr ew. [...], na których mieści się ul. [...] w W.. W razie braku orzeczonej prawomocnie przez Sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej, uzgodnienie to może nastąpić w formie umowy, czy też oświadczenia zarządcy o możliwości korzystania z drogi wewnętrznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził brak w aktach sprawy wypisu z księgi wieczystej nr [...] na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy, dotyczącej działki nr [...], który potwierdzałby, iż inwestorzy - W. i R. J. posiadają prawo służebności drogowej przejazdu do swej działki nr [...]. Na nich bowiem, jak podkreślił NSA, spoczywał obowiązek przedłożenia do wniosku tego dokumentu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuprawnione uprzednie, przeciwne ustalenia WSA w Warszawie. Sąd II instancji zobowiązał także WSA, by raz jeszcze rozpoznając sprawę dokonał ponownej oceny wymagań z dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, odnośnie granic terenu objętego wnioskiem inwestora na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej. Uchylony wyrok WSA w Warszawie zapadł na skutek skargi M. R. -skarżącego, a zarazem właściciela działek stanowiących ową drogę dojazdową. Zakwestionował on podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zarzucając, iż inwestorzy bezpodstawnie oświadczyli, że mają zagwarantowaną służebność drogi. W gruncie rzeczy bowiem nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Podniósł także, iż nie przedłożyli dokumentów wskazujących na to, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest bowiem umowy z zakładem energetycznym na dostawę energii elektrycznej, a decyzja I instancji wręcz stwierdza, iż podłączenie do sieci energetycznej wymaga uzyskania przez inwestora zgody S. S.A. W ocenie skarżącego działka przeznaczona pod to zainwestowanie znajduje się poza zasięgiem sieci miejskiego uzbrojenia i nie ma do niego bezpośredniego dostępu. Nadto nie ustalono na tej nieruchomości miejsc postojowych. Natomiast przebieg ul. J. i jej linie rozgraniczające przebiegają przez środek działki wnioskodawców, co uniemożliwia wzniesienie planowanego budynku przy granicy działki skarżącego, jak wg skarżącego zamierzają uczynić inwestorzy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, iż techniczne aspekty realizacji inwestycji wykraczają poza zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdzie rozważane są jedynie kwestie urbanistyczno-planistyczne. W decyzji o warunkach nie określono położenia obiektu inwestycyjnego, co ustalone zostanie dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. W piśmie procesowym z dnia 3.01.2008 r. skarżący zarzucił nadto, iż krąg tego postępowania powinien być szerszy. Są bowiem inne osoby mające tytuły prawne do sąsiednich względem tej inwestycji nieruchomości, które w postępowaniu tym nie brały udziału. Powinny być jego stronami. Zarzut ten dotyczy P. K., pominiętego przez organy obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszym postępowaniu Sąd związany jest zatem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.02.2009 r., sygn. akt II OSK 184/08. W tym stanie rzeczy Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, mając na względzie zapadłe wyroki oraz działając w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja naruszyła obowiązujące prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Niewątpliwie możliwość realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego winna być rozważona przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. I; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji, przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-5 art. 61 ust. 1 ustawy. Niezmiernie istotną kwestią wśród tych wymogów jest posiadanie przez zamierzoną do zainwestowania nieruchomość dostępu do drogi publicznej. Na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie musi jeszcze legitymować się prawem do nieruchomości, którą zamierza zabudować. Jednakże aby można było stwierdzić dopuszczalność zabudowy musi ona mieć już zapewniony dostęp do drogi publicznej - bezpośredni albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tak by podmiot, który złoży wniosek o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie mógł udowodnić, iż teren przeznaczony pod zainwestowanie posiada dostęp do drogi publicznej. Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku uchylającym dotyczy to również sytuacji, gdy przedmiotowa zabudowa ma uzupełniać zabudowę już istniejącą na danej działce, a inwestor jest już właścicielem terenu, odnośnie którego wystąpił o warunki zabudowy. Konieczność legitymowania się przez inwestora posiadaniem dostępu do drogi publicznej pojawia się zatem nawet wówczas, gdy dana działka uprzednio zabudowana została już budynkiem mieszkalnym, a projektowana zabudowa ma jedynie charakter dopełniający, jak zamierzony do realizacji garaż z pomieszczeniem gospodarczym w niniejszej sprawie. Warunek dostępu do drogi publicznej należy uznać więc za spełniony m. in. w razie ustanowienia służebności drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej, wiążącej każdoczesnego właściciela nieruchomości obciążonej, który to fakt odnotowany zostaje w księdze wieczystej. W niniejszym postępowaniu, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, to na inwestorach spoczywał obowiązek wykazania, iż w wyciągu z księgi wieczystej założonej dla ich nieruchomości na datę wydania zaskarżonej decyzji ujawniona została owa służebność. Dowodu takiego mającego potwierdzić spełnienie obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy W. i R. J. jednakże nie przedstawili. Stąd zasadny w tym zakresie jest zarzut skargi naruszenia przez organy administracji publicznej prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie okoliczność ta, przesądzająca o możliwości wydania pozytywnej decyzji winna być wyjaśniona przez organ administracji publicznej. Zasadny jest także zarzut skarżącego, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem inwestorów nastąpiło na podstawie kopii mapy, która nie mogła być wykorzystana dla celów projektowych, nie posiadała bowiem informacji uprawnionego organu geodezyjnego co do skali w jakiej została wykonana. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej numer [...] oznacza obszar terenu objętego mapą w obrębie geodezyjnym. Jest numerem sekcji mapy, nie jest więc tożsamy z oznaczeniem jej skali jako 1 : 500. W efekcie obszar analizowany został wytyczony na mapie do tego nieprzeznaczonej, co stanowiło naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, o ile zastosowanie prawidłowej mapy potwierdziłoby, jak sugeruje skarżący, inny przebieg i linie rozgraniczające ul. [...]. Nie jest natomiast trafny zarzut skarżącego pozostawania przedmiotowej działki poza zasięgiem sieci miejskiego uzbrojenia i braku bezpośredniego dostępu do tego uzbrojenia. Należy mieć na uwadze, iż jest to działka już zabudowana prawidłowości wydanej decyzji pozostaje więc kwestia posiadania przez inwestorów umowy z zakładem energetycznym na dostawę energii elektrycznej. Otrzymując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor uzyskuje ogólną informację, czy możliwa jest realizacja zamierzonej inwestycji na danej działce. Ten etap postępowania inwestycyjnego jest przedwczesny na ustalanie, czy przedmiotowa inwestycja będzie zgodna z warunkami technicznymi. Wynika to z faktu, iż niejednokrotnie inwestorzy uzyskują zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Może to mieć jednak miejsce dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę i trudno z góry przewidzieć, czy takie odstępstwo inwestor otrzyma. Warunki techniczne przyszłej inwestycji ustalane są zatem na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, co potwierdził także NSA w swym wyroku uchylającym. Także kwestia usytuowania zamierzonego obiektu na działce inwestora mogłaby być rozważana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Sugestia skarżącego, iż w kontrolowanej decyzji winna być ustalona ilość miejsc postojowych zarówno dla użytkowników przedmiotowej działki, jak i gości nie jest zasadna. Kwestia ta mogła być rozważana w postępowaniu prowadzącym do realizacji budynku mieszkalnego na tej działce, gdy to określa się ilość miejsc postojowych. Rozważania te stają się jednak bezprzedmiotowe przy zamierzonym przedsięwzięciu inwestycyjnym, jakim jest realizacja garażu z pomieszczeniem gospodarczym. Inwestycja ta nie wiąże się bowiem z koniecznością wydzielania dodatkowych miejsc postojowych dla samochodów. Należy nadto stwierdzić, iż powoływanie się przez SKO w treści własnej decyzji na decyzję z dnia [...].11.2006 r., nr [...] stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Z treści decyzji Samorządowego Kolegium wynika, że rozpoznało odwołanie M. R. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].12.2005 r. ustalającej na rzecz W. i R. J. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z pomieszczeniem gospodarczym na działce o nr. ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W.. Postanowienie SKO z dnia [...].04.2007 r. prostujące tę oczywistą omyłkę stało się ostateczne, a strona skarżąca nie skorzystała z możliwości zakwestionowania go. Dodatkowo należy także podnieść, iż w postępowaniu administracyjnym nie został ustalony w sposób prawidłowy krąg stron tego postępowania. Pominięci zostali J. i M. B. oraz P. K.. Mając na uwadze, iż kwestią przesądzającą możliwość wydania inwestorom pozytywnej decyzji jest udowodnienie przez nich, iż działka, na której zamierzają zrealizować garaż z pomieszczeniem gospodarczym posiada dostęp do drogi publicznej, którego istnienie kwestionuje skarżący. W tym stanie rzeczy z uwagi na ekonomikę procesową zasadne było wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie bowiem tej sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Należy także nadmienić, iż w dodatkowym piśmie procesowym skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego przedkładając ich spis wraz z dowodami poniesienia. Dokonując ich analizy za uzasadnione koszty postępowania nie można uznać opłaty za doręczenie dodatkowego odpisu wyroku NSA w tej sprawie skarżącemu. Sąd z urzędu doręczył bowiem jeden jego odpis pełnomocnikowi skarżącego, z którego treścią skarżący mógł się zapoznać, bez konieczności ponoszenia dodatkowych kosztów. Za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw nie można było także uznać kosztów adwokackich poniesionych tytułem uzyskanej porady prawnej, skoro skarżący obecnie przed WSA występował samodzielnie, nie korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Przedłożony dowód opłaty nosi datę 2.10.2007 r., kiedy to również przed WSA występował samodzielnie. Należy nadto mieć na względzie, iż koszty sądowego postępowania kasacyjnego zostały już przez NSA na rzecz skarżącego zasądzone w kwocie 610 zł, w wyroku z dnia 17.02.2009 r. Brak jest zatem obecnie podstaw do zwrotu skarżącemu także dochodzonych przez niego kosztów uzyskania wypisu z księgi wieczystej [...], do czego zobowiązał go NSA w toczącym się ze skargi kasacyjnej postępowaniu. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) -orzekł jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania, uwzględniając uiszczony wpis, rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku należy w oparciu o odpis księgi wieczystej dla działki inwestorów, aktualny na datę wydania zaskarżonej decyzji ustalić, czy posiadają oni dostęp do drogi publicznej, którego brak wykluczyłby możliwość zrealizowania zamierzonej inwestycji na tym terenie. W razie potwierdzenia istnienia tego dostępu, w rozumieniu wynikającym z treści uzasadnienia tego wyroku, należy zastosować się do dalszych wskazań z niego wynikających, prowadząc jednocześnie postępowanie administracyjne z udziałem wszystkich jego stron.