IV SA/Wa 478/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; 2. przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat P.K prowadzącej Kancelarię Adwokacką , 00-062 W. ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV- V o pow. [...] ha, położonych na terenie miasta S., ozn. nr dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], planowanych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych D.. W uzasadnieniu podano, iż Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1979 r., na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ( Dz. U. Nr 27, poz. 249) wyraził ww. decyzją zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas IV-V o pow. [...] ha, położonych na terenie miasta S., składających się z działek ew. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], przewidzianych pod budowę osiedla domów jednorodzinnych. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 września 1977r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ( Dz. U. Nr 33, poz. 145 ze zm.) oraz ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1975r. ( Dz. U. Nr 11, poz. 67 ze zm.) zmiana przeznaczenia gruntów odbywała się w ramach opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zezwolenie właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w tym przypadku przez Wojewodę [...], wydawane było na wniosek Naczelnika Gminy przed dokonaniem uzgodnień przewidzianych przepisami ustawy o planowaniu i o lokalizacji inwestycji, co stanowiło jeden z etapów planowania przestrzennego. Gminne Rady Narodowe i Rady Narodowe Miast i Gmin zatwierdzały uchwałą miejscowe plany zagospodarowania. W Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej ogłaszane były akty prawne o zatwierdzeniu i uchwaleniu planów miejscowych, które z dniem ogłoszenia uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą. Minister stwierdził, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Naczelnika Miasta i Gminy S. w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wbrew podnoszonym zarzutom, zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) oraz § 4 pkt 1 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977r. był Wojewoda [...]. Kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia 1979r. została wydana przez właściwy organ i zgodnie z procedurą opracowywania miejscowego planu, czyli przed podjęciem uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zarzutu skarżącej błędnego zastosowania art. 97 kpa organ stwierdził, że wedle aktualnego orzecznictwa decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy prawnej, a jedynie będzie dotknięta wadą z racji naruszenia art. 107 § 1 kpa, co oznacza, iż nie zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru wskazał, iż co prawda analiza decyzji Wojewody [...] wykazała, iż w sentencji błędnie powołano przepis § 4 pkt 1 ust. 3 zamiast § 4 pkt 1 ust.2 ww. rozporządzenia, to jednak błąd ten nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w chwili rozpatrywania wniosku Naczelnika M i G S. organem właściwym do jego załatwienia był Wojewoda [...], a to oznacza, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Minister podkreślił, iż powyższe znajduje oparcie w orzecznictwie, powołując się na wyrok NSA z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. I SA 371/03, lex 149553 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. IV SA/Wa 2309/06. Za nietrafny organ nadzoru uznał zarzut skarżącej, iż kwestionowana decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.), ponieważ przepisy tej ustawy nie mogły odnosić się do decyzji , która została wydana w dniu [...] grudnia 1979 roku w oparciu o obowiązującą wtedy ustawę z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów. Minister odnosząc się do pozostałych obszernych zarzutów skarżącej, wskazujących na szereg nieprawidłowości w procesie wydawania kwestionowanej decyzji oraz po jej wydaniu, jak też na szereg czynów polegających m.in. na fałszowaniu dokumentów, postępowaniu niezgodnym z prawem, podniósł, że nie jest właściwy do ich rozstrzygania, gdyż wykraczają one poza jego właściwość, a wedle utrwalonego orzecznictwa organy administracji publicznej są obligowane do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. C., podnosząc że od 3 lat toczy się postępowanie w sprawie unieważnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., która nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, a zatem jest sfabrykowanym niewiarygodnym maszynopisem. Zdaniem skarżącej, decyzja Wojewody [...] została wydana bez wymaganych prawem uzgodnień z organami do spraw rolnictwa, z mapami ewidencyjnymi gruntów m. S.. Przed wniesieniem wniosku przez Naczelnika Gminy S. nie było uchwalonego planu budowy osiedla jednorodzinnego w S., uzgodnień realizacji projektu planu budowy tego osiedla, uzgodnień z planem perspektywicznym m. S. oraz kontroli zgodności z obowiązującymi ustawami. Zdaniem skarżących wskazane przez nią w skardze dokumenty są niewiarygodne i zawierają sprzeczne ze sobą treści, z których nie wynika, że nieruchomość rolna nr [...], położona przy ul. L., której była współwłaścicielką, została przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2009 roku podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 107 § 1 i § 3 oraz art. 80 kpa. Zdaniem pełnomocnika Minister naruszył art. 7 kpa, gdyż całkowicie pominął fakt, że decyzja Wojewody [...] nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 kpa, ponieważ zawiera nieczytelny podpis uniemożliwiający identyfikację osoby, która ją wydała. Zatem skarżąca nie mogła i nie może ustalić, czy to rozstrzygnięcie nie zapadło z naruszeniem przepisów o właściwości, tym samym Minister powinien uznać, że została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Błędnie Minister przyjął, że właściwość Wojewody [...] wynikała z § 4 pkt 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ( Dz. U. Nr 27, poz. 249), który jednoznacznie wskazuje na właściwość Ministra Rolnictwa i Przemysłu Drzewnego. Zatem zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kpa, gdyż wbrew zasadom wyrażonym w art. 7-9 i 11 kpa nie wyjaśnia skarżącej istotnych wątpliwości, lecz je dodatkowo pogłębia i komplikuje. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Minister nie wskazał w oparciu o jakie fakty, dowody oraz z jakich przyczyn doszedł do ustaleń, że decyzja Wojewody została wydana w odpowiedzi na wniosek Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1979r. Nr [...], skoro stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że w archiwach podmiotów, do których się zwrócił, nie ma tego dokumentu. Zatem Minister naruszył zasadę swobodnej oceny wyrażoną w art. 80 kpa, zgodnie z którym organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako wydanych z naruszeniem prawa. Według art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu każdego postępowania administracyjnego z urzędu lub na żądanie strony organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Natomiast w myśl art. 28 kpa stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Te zasady określone w przepisach art. 61 § 4 i art. 28 kpa obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 157 kpa. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 kpa w związku z art. 157 § kpa wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa ) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 kpa bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Jeżeli zaś organ ustalił, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa to odmawia stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym i musi toczyć się z udziałem wszystkich stron. Powyższe oznacza, że organ po stwierdzeniu, że wnioskodawca ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, obowiązany jest zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa, ustanawiającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny do bycia stroną w postępowaniu nadzorczym inicjowanym w tym przypadku przez skarżącą. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż strona bez własnej winy nie bierze w nim udziału. W niniejszym postępowaniu organ nadzoru nie dopełnił obowiązku ustalenia stron postępowania, gdyż pominął R. K. - współwłaściciela działki nr [...], wskazanej we wniosku skarżącej, niezawiadamiając go wedle obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979r. Wskazać dodatkowo należy, iż stronami tego postępowania są również nabywcy nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki nr [...], gdyż ich interes prawny wynika z tytułu własności. Pominięcie przez organ w tym postępowaniu strony postępowania zwykłego zakończonego decyzją ostateczną, co do której wystąpiono z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny takiego rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym na wynik sprawy. Przepis art. 145 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w każdym przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 kpa nakazuje organowi administracji publicznej podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa stanowi, iż organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Z powołanych przepisów wynika między innymi, iż w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 kpa), a więc z urzędu powinien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, wbrew rządzącej postępowaniem administracyjnym zasadzie oficjalności ( art. 7 i 75 kpa), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie skorzystał ze wszystkich środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji bez dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Trafne jest bowiem, stanowisko pełnomocnika skarżącej co do tego, że sama nieuwierzytelniona kserokopia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979 roku bez uprzedniego porównania jej treści z oryginałem, nie może być traktowana jako dowód z dokumentu. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według poglądów którego - niepoświadczona urzędowo kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie - ( por. wyrok z dnia 20.05.2003r. , III SA 110/03, lex nr 148853; wyrok z dnia 19.11. 2001r. , I SA 953/00, lex nr 81996; wyrok z dnia 21.09.1999r. , III SA 7375/98, lex nr 40052). Jak stanowi przepis art. 76 § 1 kpa dokument urzędowy musi być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w ich zakresie działania. Tylko wtedy stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może być jednak traktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ( art. 77 § 1 kpa). Organ naczelny powinien więc poczynić starania i poszukiwać oryginału decyzji w dokumentach archiwalnych, a w razie gdy poszukiwania nie doprowadzą do jej odnalezienia, to treść zawartą, w znajdującej się w aktach administracyjnych, kserokopii decyzji Wojewody [...] należy ocenić wespół z pozostałą dokumentacją, mającą bezpośredni związek z tą decyzją. Nieuprawniony jest zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący niewłaściwości Wojewody [...] do wydania kwestionowanej decyzji w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów ( Dz. U. Nr 33, poz. 145 ) w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] grudnia 1979r. , jednoznacznie wynika, że " zezwolenia na przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, zwane dalej "zezwoleniami", wydają: 1) Minister Rolnictwa w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych nie pozostających pod zarządem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego, objętych: a) decyzjami ustalającymi lokalizację inwestycji, wydawanymi przez naczelne organy administracji państwowej, b) projektami planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzjami wojewodów i naczelników gmin ustalającymi lokalizację inwestycji, jeżeli w projektach tych lub decyzjach powierzchnia gruntów rolnych klasy IV lub w szczególnie uzasadnionych wypadkach, o których mowa w § 3 ust. 2, klas wyższych, przeznaczanych na cele nierolnicze, przekracza łącznie obszar 50 ha, 2) Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych pozostających pod jego zarządem, 3) wojewodowie w pozostałych wypadkach. Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1979r. obejmowała grunty klasy IV-V o łącznej powierzchni [...] ha, a zatem nie można było przyjąć, że zakres przedmiotowy sprawy odpowiada warunkom z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, według którego Minister Rolnictwa był właściwy w przypadku wniosku dotyczącego gruntów ki. IV lub w przypadkach szczególnie uzasadnionych klas wyższych, przekraczających 50 ha. W tych warunkach nie ma podstaw prawnych do kwestionowania właściwości Wojewody [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 242 tej ustawy.