IV SA/Wa 478/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz R. W. kwotę 5117 ( pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym orzeczeniem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2017 r., o wymierzeniu p. R. W., zwanemu dalej "Ukaranym" - jako odbiorcy odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] (nr identyfikacyjny nadwozia: [...]), przywiezionego nielegalnie na terytorium Polski z terytorium [...], bez dokonania zgłoszenia, wymaganego na podstawie art. 3 ust. 1 lit. b tiret iii rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L nr 190, str. 1) - administracyjnej kary pieniężnej, w wysokości 50 000 zł. Podstawę wymierzenia kary stanowił art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r., poz. 1048 ze zm.). Uzasadniając decyzję organ administracji wskazał, że wszelkie istotne okoliczności w sprawie (przemieszczenie odpadu z naruszeniem przepisów) zostały przesądzone postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. Zobowiązano nim Ukaranego, do przekazania nielegalnie przywiezionego odpadu do stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Skarga na to orzeczenie została oddalona, ostatecznym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2013 r (sygn. akt IV SA/Wa 755/13). Obowiązek wynikający z postanowienia został wykonany (zaświadczenie o demontażu z [...] marca 2013 r.). W skardze Ukarany, reprezentowany przez profesjonalnego Pełnomocnika – adwokata, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285 ze zm.), zwanej dalej "Konwencją Rzymską", przez nałożenie kary pieniężnej za to samo zachowanie, za które został prawomocnie skazany za przestępstwo. Załączono odpisy wyroków: - Sądu Rejonowego [...] z [...] sierpnia 2015 r. (sygn. akt: [...]), - Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2016 r. (sygn. akt: [...]) na okoliczność prawomocnego skazania Ukaranego za to, że 19 listopada 2010 r. w [...] - wbrew obowiązującym przepisom - wwiózł na teren Polski z [...] odpad (o kodzie 16 01 04) w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...] (nr identyfikacyjny [...]), tj. za występek z art. 183 § 4 K.k. i wymierzenia mu za to - na podstawie art. 183 § 4, w zw. z art. 183 § 1, przy zastosowaniu art. 37a K.k. - kary grzywny, w wysokości 200 stawek dziennych, z ustaleniem wysokości jednej stawki na 15 zł. Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano: - zaskarżona decyzja narusza art. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji Rzymskiej, przez złamanie - wynikającego z zasady demokratycznego państwa prawnego - zakazu podwójnego karania i nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za to samo zachowanie, za które został prawomocnie skazany za przestępstwo, - do postępowania, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, nie znajdowały zastosowania - z przyczyn intertemporalnych - przepisy działu IVa K.p.a.; nie zwalniało to jednak organu administracji od bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP; w jej art. 8 ust. 2 ustawodawca przewidział zasadę bezpośredniego stosowania norm ustawy zasadniczej; w razie sprzeczności ustawy szczegółowej z przepisami konstytucyjnymi, wypływa z niej dyrektywa samoistnego stosowania Konstytucji (tak: K. Działocha "Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej – Komentarz", pod red. L. Garlickiego, t. V, str. 44-45 oraz W. Sanetra: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pod. red. K. Działochy, str. 58), - regulacja ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, gdzie nie przewidziano, w szczególności w jej art. 34, obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na odbiorcę odpadów przewiezionych nielegalnie, jeżeli za to samo zachowanie został prawomocnie ukarany za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest - a ściślej w stanie prawnym poprzedzającym wprowadzenie do porządku prawnego art. 189f § 1 pkt 2 K.p.a. była - w omawianym zakresie niezgodna z wzorcem konstytucyjnym i konwencyjnym, - w tym zakresie podniesiono, że art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji Rzymskiej stanowi: "nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwa, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa"; podobnie wskazuje art. 50 Karty Praw Podstawowych (KPP), w myśl którego: "Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii"; przy tym - na gruncie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - pojęcie "ukarania" ma charakter autonomiczny; przy określaniu, czy dana sprawa ma charakter karny, brane są pod uwagę trzy elementy: klasyfikacja naruszenia w prawie krajowym, jego istota oraz surowość sankcji grożącej za naruszenie, z tym że kryteria te nie muszą być spełnione kumulatywnie, wystarczy zaistnienie jednego z nich, - biorąc pod uwagę wysokość grożącej odbiorcy odpadów kary pieniężnej, w sytuacji objętej hipotezą art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (od 50.000 zł do 300.000 zł), jak i wskazywany także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji cel odstraszający, ogólnoprewencyjny, uzasadnione jest przyjęcie, że nałożenie w trybie administracyjnym kwestionowanej kary pieniężnej ma - w rozumieniu art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji Rzymskiej - charakter ukarania; uzasadnia to rozważenie tożsamości zachowań, objętych wskazaną penalizacją i wyrokiem karnym dotyczącym Skarżącego, - w niniejszej sprawie Skarżący został prawomocnie skazany za przestępstwo z art. 183 § 4 K.k.; jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, penalizowany odbiór, jak i przemieszczenie odpadu przez Skarżącego miały miejsce 19 listopada 2010 r.; nie budzi zatem wątpliwości spełnienie w niniejszej sprawie przesłanki idem; jak wskazuje się w bowiem orzecznictwie, tak ETPCz, jak i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej jako TS), pojęcie czynu należy rozpatrywać w znaczeniu ontologicznym, a nie prawnym; o tożsamości czynu będzie zatem decydować oparcie rozstrzygnięcia na tych samych faktach, nie zaś jego kwalifikacja prawna (por. orzeczenia: ETPCz Zolotukhin p-ko Rosji oraz TS Akerberg Fransson), - konkludując, zaskarżona decyzja łamie zasadę ne bis in idem, wypływającą z art. 2 Konstytucji RP - winna ulec uchyleniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dwukrotnego ukarania Skarżącego za ten sam czyn przyznano, że wyrokiem o sygn. akt: [...], utrzymanym w mocy orzeczeniem o sygn. akt: [...], Ukarany został uznany winnym przywozu odpadów z zagranicy, w związku z naruszeniem art. 183 § 4 K.k.. Tymczasem jednak, decyzją z [...] maja 2017 r., administracyjną karę pieniężną (w wysokości 50 000 zł) nałożono na Skarżącego jako będącego odbiorcą odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu, przywiezionego nielegalnie z terytorium [...] na terytorium Polski bez dokonania właściwym zainteresowanym organom wymaganego zgłoszenia. Nie dochodzi zatem do zbiegu odpowiedzialności karnej z art. 183 § 4 K.k. z odpowiedzialnością administracyjną z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. W analogicznym przypadku, ukarania za czyn na podstawie art. 183 § K.k., w taki sam sposób orzekały sądy (powołano wyroki: WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1195/12 oraz NSA o sygn. akt II OSK 612/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Zatem czyn z art. 183 § 4 K.k. polega na przywozie lub wywozie odpadów za granicę lub wbrew przepisom; natomiast kara pieniężna, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest nakładana na odbiorcę odpadów, przywiezionych nielegalnie, bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Opisane sankcje obejmują więc różne zachowania: przywóz odpadów (K.k.) i odbiór odpadów (ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Wobec tego nie ma tożsamości sytuacji, w związku z którą Skarżący mógłby zostać dwukrotnie ukarany. W zaskarżonej decyzja nie można mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady orzekania dwa razy w tej samej sprawie "ne bis in idem". Nałożenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej nie jest bowiem tożsame z wymierzeniem w trybie procesu karnego grzywny; w przedmiotowej sprawie nie występuje tożsamy przedmiot sprawy. W konsekwencji daje to podstawę do stwierdzenia, że, zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji Rzymskiej przez nałożenie na Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za to samo zachowanie, za które został prawomocnie skazany za przestępstwo - dwukrotnego ukarania za ten sam czyn – jest bezzasadny. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sformułowany w niej zarzut okazał się bowiem zasadny. Trafne są w pełni wywody skargi. Wobec szczegółowego zreferowanie ponowne ich powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Wypada jedynie dodać, że – w ocenie Sądu - trafnie upatrywano wadliwości zaskarżonej decyzji w naruszeniu przepisu prawa materialnego, jakim jest - ustanowiona na szczeblu Konstytucji R.P. - reguła państwa prawnego, z której wywodzi się m.in. zakaz ponownego karania za ten sam czyn. Dana reguła, wyrażona jest zresztą także w ratyfikowanej przez Polskę umowie - Konwencji Rzymskiej. Postanowienia jej mają więc bezpośrednie zastosowanie. Analogicznie, w praktyce orzeczniczej TS, ukształtował się pogląd, że nie jest dopuszczalne ponowne karanie za ten sam czyn, co znajduje zresztą obecnie bezpośrednio wyraz w Karcie Praw Podstawowych, jak i w kształtującym się na gruncie jej stosowania w judykaturze. Dla przykładu - w wyroku z 20 marca 2018 r. (sygn. akt C-537/16) - podniesiono m.in.: - "Wykładni art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej o charakterze karnym wobec osoby, która popełniła czyn zabroniony polegający na dokonywaniu manipulacji na rynku, za który to czyn owa osoba została już skazana prawomocnym wyrokiem sądu karnego, o ile tylko kara orzeczona w owym wyroku skazującym, mając na uwadze szkodliwość społeczną popełnionego przestępstwa, stanowi skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcję na nie." oraz - "Zasada ne bis in idem, wyrażona w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przyznaje jednostkom prawo, na które mogą one powołać się bezpośrednio w ramach sporu takiego jak spór rozpatrywany w postępowaniu głównym.". Jak odnotowuje się w skardze, powyższą zasadę wprowadził obecnie do porządku prawnego krajowy prawodawca, nowelizując K.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Nowe regulacje nie znajdą wprawdzie bezpośrednio zastosowania, wobec terminu wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego. Nie sposób jednak stąd wywozić, aby - wobec reguły stosowania wprost zasad konstytucyjnych, związania ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (Konwencja Rzymska), jak i obowiązku uwzględnienia zasad traktatowych Unii Europejskiej (Karta Praw Podstawowych) - organy administracji oraz badające legalność jej działań sądy nie były obowiązane do uwzględniania wskazanych reguł jeszcze przed ich wyrażeniem expressis verbis, w konkretnym przepisie, na szczeblu ustawy. Nie można też podzielić stanowiska organu administracji, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, gdzie wywodzi się, jakoby w rozpatrywanym przypadku zastosowana sankcja administracyjna pozostawała w związku z innym czynem niż wskazany w wyroku skazującym. W realiach rozpatrywanej sprawy, przewożąc odpad przez granicę dla własnych potrzeb, Skarżący był także odbiorcą danego odpadu. Z kolei sankcja administracyjna, związana z odbiorem danego odpadu, pozostaje w bezpośrednim związku wyłącznie z jego nielegalnym przemieszczeniem przez granicę. Znajduje ona zastosowanie wyłącznie podmiotu, któremu przepisać można winę za nielegalny przemieszczenie odpadów przez granicę (działanie umyślne). W przypadku bowiem hipotezy art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawarto zastrzeżenia, że określona sankcja dotyczy też działania nieumyślnego. Uczyniono tak natomiast w art. 32 ust. 3 czy art. 33 ust. 1 tej samej ustawy. W takim przypadku w pełni zasadne jest wnioskowanie a contrario. Prowadzi to do konkluzji, że dana norma sanacyjna, w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, ma służyć przeciwdziałaniu nielegalnemu przemieszczania odpadów, gdy działania odbiorcy pozostają w związku z tym zdarzeniem. Z kolei zastosowana w stosunku do Ukaranego sankcja karna - skazanie prawomocnym wyrokiem - miało ten sam cel. Nie może zmienić tej oceny okoliczność, że sankcja karna została powiązana z samym zdarzeniem w postaci nielegalnego przewiezienia przez granicę, w określonym dniu zaś - administracyjna z byciem podmiotem, na rzecz którego dany odpad był przewieziony przez granicę. W rozpoznawanej sprawie nie były sporne okoliczności faktyczne – samo zdarzenia w postaci skazania prawomocnym wyrokiem oraz jego powody, oraz przesłanki wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pozwalała to na ocenę przez Sąd, że zastosowanie sankcji administracyjnej było niedopuszczalne. Prowadziło bowiem do naruszenia powołanych wcześniej reguły prawa materialnego – wynikającego z powoływanych już regulacji, zakazu ponownego karania za ten sam czyn. W ocenie Sądu orzeczona wyrokiem kara stanowi skuteczną, proporcjonalną i odstraszającą reakcję, wedle kryteriów wskazywanych w powołanym wyroku ETS o sygn. akt C-537/16, zwłaszcza w sytuacji gdy Ukarany dobrowolnie dopełnił obowiązki nałożone postawieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2013 r. Nie może być przeszkodą dla takiej oceny to, że sankcja określona w wyroku to grzywna w wysokości 3 tys. zł, zaś wymierzona administracyjna kara pieniężna wynosi w tym przypadku 50 tys. zł (to przewidywana najniższa stawka). Gdy ukarany oddał sprowadzony pojazd do stacji demontażu, a więc nie uzyskał korzyści z naruszenia przepisów o transgranicznym przemieszczaniu odpadów – nie sposób uznać aby dana sankcja nie spełniła swojego celu. Wobec niespornych faktów, prowadzenie postępowania w przedmiocie wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, byłoby bezpodstawne. Sąd umorzył więc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Sąd w tym składzie nie podziela ocen ważonych w powołanych w odpowiedzi na skargę orzeczeniach sądów administracyjnych, mając na uwadze sformułowaną wyżej argumentację. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach w pkt 3 wyroku rozstrzygnieto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składają się kwoty: 1500 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi, 17 zł - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i 3600 zł. - wynagrodzenia adwokata. Orzekając ponownie w sprawie organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.