IV SA/Wa 480/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2011 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu linii brzegowej - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. i P. T. podstawie art.138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2010 r. ustalającą przebieg linii brzegowej lewej strony rzeki L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. ustalił przebieg linii brzegowej lewej strony rzeki L. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i P. T. wskazując na naruszenie zasad praworządności poprzez niezapewnienie uczestnictwa w każdym stadium postępowania oraz wadliwe zastosowanie art. 34 ustawy Prawo geodezyjnej i kartograficzne oraz przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących ustalania linii brzegowej. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że Starosta W. naruszył w prowadzonym postępowaniu art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym stronom przed wydaniem decyzji powinno się umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne strona powinna być powiadomiona o miejscu i terminie okazania linii brzegowej na gruncie przynajmniej na 7 dni przed nim. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. podkreślił, że organ pierwszej instancji nie wskazał jednoznacznie sposobu wyznaczenia proponowanej linii brzegowej, ograniczając się do stwierdzenia, iż "czerwona linia na projekcie oznacza granicę stałego porostu traw, górną krawędź skarpy brzegowej i proponowaną linię brzegu". Starosta W. nie określił jakim sposobem wyznaczył linię brzegową rzeki L. na jej poszczególnych odcinkach. Ponadto przedmiotowa decyzja jest nieprecyzyjna, gdyż jej treść nie pozwala na jednoznaczne ustalenie linii brzegowej i wielkości gruntu zabranego A. i P. T., co jest niezbędne do prawidłowego ustalenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych ponieważ brak w niej jakichkolwiek punktów osnowy geodezyjnej. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zwrócił uwagę, że treść decyzji wskazuje na istnienie załącznika w postaci mapy w skali 1:2000, wpisanej do ewidencji zasobu powiatowego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w dniu [...] czerwca 2009 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Pozostała część decyzji nie wskazuje na istnienie takiego załącznika i nie był on trwale z decyzją związany. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji w ramach ponownego rozpoznawania przedmiotowej sprawy powinien dążyć do prawidłowego okazania proponowanej linii brzegowej w terenie z udziałem zainteresowanych stron. Punkty załamania przebiegu linii brzegowej powinny mieć opisane geodezyjne współrzędne. Dane te jako niezbędne do wyznaczenia linii brzegowej w terenie powinny znajdować się w treści decyzji. Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 15 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji ustalił proponowaną linię brzegową wbrew postanowieniom art. 15 powyższej ustawy, nie wskazując sposobu wyznaczenia linii brzegowej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 kpa uniemożliwiając stronom wypowiedzenie się co do zabranych dowodów. Nadto gmina podniosła zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez przyjęcie, że organ nie zastosował art. 32 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i uniemożliwił stronie udział w postępowaniu. Wskazując na tak sformułowane zarzuty Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wedłg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej gminy opisał szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny, zważył co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie może zostać uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji ustalającej przebieg linii brzegowej lewej strony rzeki L. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisów ustawy Prawo wodne (Dz.U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), będących podstawą decyzji. Zgodnie z art. 10 ust. 1a w/w ustawy śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Z kolei z art. 17 ust. 1 tejże ustawy wynika, że jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt staje się własnością właściciela wody, a zgodnie z art. 15 ust. 1 linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 3 podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę (w niniejszej sprawie Gminę W.) projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który z zastrzeżeniem ust. 4 zawiera: 1. opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; 2. mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali w jakiej sporządzony jest projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:5000 albo 1:2000 z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu trawy, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 4 w/w ustawy organ, o którym mowa w ust 2 (Starosta Wyszkowski), może w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3. Art. 15 stanowi, że: jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 5); jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw (ust. 6); jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą krawędzie budowli regulacyjnych (ust. 7). Organ pierwszej instancji w osnowie decyzji z [...] listopada 2009 r. ustalając na wniosek Gminy W. linię brzegową rzeki L. nie sformułował rozstrzygnięcia w sposób jasny, bez możliwości różnej interpretacji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest wystarczająco precyzyjne i wystarczające do ustalenia - zgodnie z prawem - linii brzegowej w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że linia brzegowa lewej strony rzeki L. będzie biegła na długości działek: [...],[...] i [...] powstałych w wyniku rozgraniczenia nieruchomości z wodami płynącymi. Podkreślić należy, że projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który stanowi podstawę ustalenia linii brzegu i który był podstawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie spełnia kryteriów określonych w art. 15 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Projekt rozgraniczenia gruntów nie zawiera opisu uwzględniającego oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjętego sposobu ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu. Prawidłowo więc organ drugiej instancji uznał za konieczne ponowne przeprowadzenie postępowanie przez Starostę W. Odnosząc się natomiast do wskazanego w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. zarzutu pod adresem Starosty W., który – zdaniem organu drugiej instancji – naruszył art. 10 kpa wskazać należy, że do naruszenia powyższego przepisu nie doszło. Starosta W. dążąc do zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu, zawiadamiał poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w W. zawiadomień o toczącym się postępowaniu w dniu: 22 września 2009 r. (do dnia 13 października 2009 r.) oraz w dniu 19 października (do dnia 2 listopada 2009 r.). Ponadto wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 6 listopada 2009 r., o czym zawiadomił bezpośrednio P. T. w dniu 16 października 2009 r. Natomiast uczestnik postępowania P. T. dwukrotnie, raz przed okazaniem wyznaczonej linii brzegowej przez geodetę, drugi raz przed rozprawą administracyjną zwracał się przełożenie terminu tych czynności usprawiedliwiając je nagłymi wyjazdami (nadając pismo w urzędzie pocztowym lub bezpośrednio w organie na dwa dni przed planowanymi czynnościami). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 32 kpa strona w postępowaniu administracyjnym może ustanowić pełnomocnika. Skoro uczestnik postępowania P. T. nie ma możliwości osobiście uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia linii brzegowej może ustanowić pełnomocnika. Zgodnie z art. 33 § 1 kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych. Ponadto uczestnikiem postępowania jest również małżonka P. T., A. T., która również ma zapewniony czynny udział w postępowaniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji pominie wskazania organu drugiej instancji dotyczące sprawdzenia prawidłowości zapewnienia udziału w toczącym się uprzednio postępowaniu administracyjnym P. T. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).