IV SA/Wa 480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] listopada 2012 r., którym - na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół na działkach ew. nr [...], [...], [...] i części działki [...] w miejscowości [...], gmina [...] (w otulinie [...] Parku Narodowego). Uzasadniając orzeczenie, przywołano m.in. następujące ustalenia faktyczne: - "W bezpośrednim sąsiedztwie K. znajduje się łąka wyczyńcowa z około 30 gatunkami, roślin naczyniowych. Tereny te są miejscem żerowania wielu gatunków zwierząt oraz szeregu unikalnych ptaków w tym m.in. derkacza Crex crex, żurawia Grus grus, łozówki Acrocephalus palustris, rokitniczki Acrocephalus schoenobaenus, gąsiorka Lanius collurio, jarzębiatki Sylvia nisoria, picuszki Phylloscopus trochilus oraz trzmielojada Pernis apivorus.", - "Koryto K., w sąsiedztwie działek Skarżącego, jest, wyraźną w, terenie granicą pomiędzy skłonem wysoczyzny a terenami podmokłymi, istnieją tam inne warunki glebowe, inne jest przeznaczenie tych terenów w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".". W skardze p. J. P., reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata) – wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy, zwany dalej "inwestorem" – zarzucił naruszenie przepisów: - prawa materialnego: - art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że normy prawne, zawarte w studium zagospodarowania przestrzennego gminy mają stanowić decydujący materiał dowodowy oraz być podstawą rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ administracji państwowej, jakim jest Dyrektor [...] Parku Narodowego; - art. 5 pkt. 14 i 29 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) w zakresie błędnego zastosowania w przedmiotowej sprawie pojęć "otulina" oraz "zagrożenie bezpośrednie", - procesowego: - art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., w zakresie naruszeń związanych z gromadzeniem i oceną dowodów, oceną interesu społecznego oraz interesu strony w danym stanie faktycznym, a także należytego uzasadnienia i oceny faktów, jakie leżały u podstaw wydania decyzji; - art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 106 § 3 K.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II. instancji, że nie jest konieczne dotrzymanie terminu określonego w tym ostatnim przepisie ze względu na niemożność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tak krótkim terminie i że niedotrzymanie terminu zakreślonego na uzgodnienie może na nieokreślenie długi czas wstrzymywać (a nawet zniweczyć) wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniesiono o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W dodatkowym piśmie procesowym (k. 25-29) Skarżący wskazał dodatkowo m.in.: - "Cytowana w postanowieniu lokalizacja mogłaby być prawdziwa, gdyby pracownik merytoryczny ministra skorzystał z mapy geodezyjnej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, i nie zapędził się w wykazaniu w taki sposób sytuacji, aby uwiarygodnić odmowę wydania warunków zabudowy dla stodoły. Z linii oznaczającej granicę obrębu wsi o nazwie [...] zrobił K. Grunty położone pomiędzy K. a gospodarstwem skarżącego należące do Skarbu Państwa o szerokości około 400 m zniknęły z mapy. Lokalizacja położenia gospodarstwa jest celowo błędnie napisana.", - "K. pozostaje poza gruntami skarżącego a wpływ oddalonej o 662,5 m od tego cieku inwestycji na poziom wód w nim płynących nie ma wpływu gdyż inwestycja stodoły jest posadowiona na powierzchni gruntu.", - organ administracji "Przyjął linię obrony budowy osiedla twierdząc, że wydał warunki zabudowy dla tylko 8 budynków mieszkalnych z całego osiedla dlatego ,że znajdują się po przeciwnych stronach K. Jest to ewidentna nieprawda. Budowa osiedla i zgoda na budowę 8 domów znajduje się po tej samej stronie K. co planowane siedlisko i osobno stodoła, oddziela je tylko droga gminna nr [...]. [...] Zapewne okaże się, że przez pomyłkę Dyrektor posłużył się mapą innego terenu.". Podniesiono także, co następuje: "Dowodem, że oddziaływanie stodoły do suszenia naturalnego ziół nie rodzi żadnego lub bardzo znikomy wpływ na środowisko jest postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dn. [...] marca 2010r. nr. [...], w którym stwierdza, że ,,Postanawiam odstąpić od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczego do naturalnego suszenia i składowania ziół wraz z przyłączem elektrycznym na działkach ew. [...], [...] i części działki ew. [...] w obrębie geodezyjnym [...] gmina [...]. ". Postanowienie RDOŚ jest potwierdzeniem - zawarty w ustawie czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany w strefie buforowej jaką jest otulina nie wystąpi.". Do pisma załączono m.in. wydruki: dwu map (z ewidencji gruntów i budynków oraz obrazująca położenie obszaru Natura 2000), z bazy Geomap oraz zdjęcia satelitarnego. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego wywodził, że przez grunt skarżącego przepływa tylko rów melioracyjny, który wpada do K. Złożył kserokopię wypisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, dotyczącego działki ew. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, w zakresie, w jakim zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 §. 3 K.p.a.). Otulina to strefa ochronna granicząca z formą ochrony przyrody, wyznaczona dla niej indywidualnie w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka a zagrożeniami zewnętrznymi są czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikające z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mające swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody). Kluczowa jest więc m.in. ocena uwarunkowań faktycznych na terenie, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie – warunki przyrodnicze (np. stałe lub okresowe występowanie tam gatunków istotnych z punktu widzenia zagrożenia zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych w kontekście konkretnego parku narodowego). Warunki te mogą pozostawać np. w powiązaniu z sytuacją hydrologiczną (taka sytuacja ma miejsce - zdaniem organu - w przedmiotowym wypadku). Poziom wód gruntowych może determinować bowiem gatunki roślinności, czy występowanie zwierząt, dla których stanowi ona pokarm. Istotne mogą być także wyjściowe uwarunkowania zewnętrzne – oddalenie od obiektów stanowiących stałe ostoje i stanowiska określonych zwierząt chronionych (skupiska krzaków, lasy, bagna itp.), czy dotychczasowy stopień urbanizacji danego terenu, mającej także wpływ w szczególności na występowanie określonych zwierząt (zjawisko wypierania gatunków niedostosowanych do bytowania w pobliżu siedzib ludzkich). W kontekście stwierdzonych już uwarunkowań konieczne jest następnie rozważenie ewentualnego wpływu konkretnego przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego indywidualnych cech w kontekście oddziaływań, które mogą wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych w obszarze objętych ochroną (tu – Parku Narodowym). Organ w rozpoznawanej sprawie dokonał w istocie w tym zakresie szeregu ustaleń. Jednak treść uzasadnienia orzeczenia, w powiązaniu ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie pozwala na jednoznaczną ocenę przez Sąd, czy sformułowane konkluzje są prawidłowe, w kontekście dokonanego w uzasadnieniu opisu uwarunkowań na terenie, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie. Uzasadniając orzeczenie orientowano występowanie określonych obszarów, czy to o określonej wartości przyrodniczej, w powiązaniu z warunkami hydrologicznymi (wiązane z celami Parku np. jako żerowiska zwierząt objętych ochroną występujące na podmokłych terenach), czy też w kontekście stopnia urbanizacji (realizacja dopuszczonej wcześniej zabudowy mieszkaniowej), w stosunku do obiektu fizjograficznego określanego mianem "K.". Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (przedłożony Sądowi - stanowiący podstawę orzekania przez organ odwoławczy) nie zawiera mapy, z której treści wynikałoby jednoznacznie, że ciek - znajdujący się w pobliżu działki gdzie ma być zrealizowana zabudowa, zwanej dalej "działką inwestycyjną" - po jej stronie południowej o położeniu południkowym - nosi nazwę "K.". Skarżący przedłożył przy tym dwa dokumenty, z których treści ma wynikać, jakoby K. przepływał po północnej stronie działki inwestycyjnej, w znacznie większej odległości niż ciek po stronie południowej (patrz wydruk mapy ewidencyjnej, gdzie ręcznie opisano lokalizację K. oraz wydruk z geoportalu). W takiej sytuacji jedynie można przypuszczać, że organ - uzasadniając orzeczenie - określał mianem "K." ciek znajdujący się po południowej stronie działki skarżącego. Tezę taką mogłoby potwierdzać także stwierdzenie: "Tereny planowanej inwestycji stanowią cenne zespoły bagienno-łąkowe położone pomiędzy dwoma ramionami [...] w południowym (podskarpowym) pasie bagiennym [...]. Niezwykła wartość przyrodnicza skłoniła autorów projektu Planu ochrony [...] do zaproponowania włączenia w granice parku narodowego: gruntów prywatnych, występujących w kompleksie gruntów już wcześniej wykupionych przez Park. Przyczyniłoby się to do ich pełniejszej, kompleksowej ochrony, pod względem oto - socjologicznym jak i hydrologicznym, zwłaszcza, iż tereny te jako jedyne na całym odcinku [...] (w tej części Parku) znajdują się poza jego granicami. Odwodnienie terenu spowoduje zaburzenie obecnego układu hydrologicznego, co wpłynie na stosunki wodne w granicach [...]". Organ zauważa więc, że [...] ma dwa ramiona. Referując stanowisko organu I. instancji odnotowuje także: "Organ uzgadniający podnosi, że inwestor posiada wiele działek, co do których ww. inwestycja ułatwi otrzymanie zgody na zabudowę, mowa tu o realizacji drogi dojazdowej łączącej tę działkę z biegnącą na południu drogą gminną, jak również samą przeprawę w postaci mostu przez K. (rozwiązanie przewidziane w projekcie decyzji).". Jednocześnie z treści map i planów wynika, że droga dojazdowa do działki inwestycyjnej jest planowana, jako przecinająca ciek po stronie południowej. Organ więc, dla potrzeb niniejszego postępowania określał go prawdopodobnie mianem "K.". Wskazywać by mogły na to również wydruki map załączone do notatki z 4 grudnia 2013 r. gdzie orientacyjnie wskazywano położenie działek. Kwestia ta ma jednak kluczowe znacznie w kontekście oceny, czy ustalenia, co do uwarunkowań przyrodniczych, są prawidłowe. Skoro organ nawiązywał do informacji dotyczących jego zdaniem warunków istniejących w sąsiedztwie K. konicznym jest wyjaśnienie, czy dotyczą one w istocie cieku do strony południowej działki inwestycyjnej (będącego być może w materiałach źródłowych, jakimi dysponuje organ, określanym właśnie K.) czy też jednak [...] w jego przebiegu wskazanym na mapie przedłożonej przez Stronę (po stronie południowej). W drugim przypadku, nie możnaby uznać, że ustalenia, co do stanu faktycznego są prawidłowe, a organ rozważyć musi, czy w innych, właściwe ustalonych warunkach odmowa uzgodnienia jest zasadna. Jak wskazano uprzednio, załączony do akt administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przesądzenia w tym zakresie. Brak w nim w szczególności czytelnej mapy, która obrazowałaby, jakie w ocenie organu jest położenie działki inwestycyjnej względem cieku określanego w orzeczeniu mianem "K.". O ile rów, po południowej stronie działki inwestycyjnej jest określany w stosownych opracowaniach (np. mapach i planach tematycznych), na których opiera się organ, pojęciem "K.", powinna to potwierdzać stosowna czytelna mapa. Jeżeli zaś K. jest identyfikowany, jako posiadający na danym odcinku dwa równoległe cieki (co także powinno wynikać z mapy), z treści uzasadnienia orzeczenia musi wynikać, że informacje, do jakich nawiązuje organ dotyczą danego cieku K. (południowego). Oznacza to, że – wobec nie sprostania wskazanemu wymaganiu – zaskarżone orzeczenie nie zostało prawidłowo uzasadnione, co uniemożliwia sądowi kontrolę legalności skarżonego orzeczenia. W tym zakresie więc naruszenie przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodatkowo zauważyć, że zamieszczone w aktach administracyjnych rysunki ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy są w tak dużej skali, że na ich podstawie nie jest możliwe wystarczająco pewne ustalenie, jakie postanowienia, czy informacje wynikające z tego dokumentu dotyczą działki skarżącego. W tym kontekście twierdzenia organu mogą budzić określone wątpliwości, wobec przedłożonego na rozprawie wypisu dotyczącego działki ew. nr [...], zlokalizowanej (wg mapy ewidencyjnej) w kierunku północnym w stosunku do działki inwestycyjnej (bliżej samego Parku). Wskazano w nim m.in., że dla działki tej "Dopuszcza się zabudowę zagrodową z preferencją dla wielkotowarowych obiektów produkcji rolniczej, które wymagają odizolowania od miejsc zamieszkania.". O ile organ, orzekając w sprawie, zamierza przywołać argumentację z odwołaniem do ustaleń poczynionych na etapie sporządzania studium, winien załączyć dokumentację, która wskazywałaby, jakie informacje wynikające z tego dokumentu, jako dotyczące działki inwestycyjnej, mogą mieć znaczenie (zwłaszcza gdy studium nie jest aktem publikowanym). Jednocześnie bezzasadne są zarzuty skargi, jakoby sporządzony dla potrzeb gospodarowania przestrzenią w gminie dokument pn. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mógł stanowić dowodu w sprawie w kontekście identyfikacji określonych uwarunkowań przyrodniczych i wynikających stąd wniosków np. odnośnie negatywnych skutków urbanizacji określonych terenów w kontekście ochrony zasobów przyrodniczych, gdy wykazywane następstwa stanowiłyby jednocześnie zagrożenie dla dóbr w celu ochrony, których utworzono otulinę. Jako dowód w sprawie może posłużyć wszystko, co prowadzi do jej właściwego wyjaśnienia (art. 75 § 1 zd. 1 K.p.a.), w tym także informacje zawarte w studium o ile dotyczą istotnej dla sprawy problematyki, a z uwagi na ich opracowanie przez osoby o stosownej wiedzy specjalistycznej są wiarygodne. Jak wynika z treści uzasadnienia w tym zakresie, organ przywołał studium - jako podstawa ustaleń faktycznych, stanowiących przesłankę zajęcia konkretnego stanowiska. Stąd nie są zasadne zarzuty naruszania stosownych regulacji określających prawny charakter studium. Nie mogą być również skuteczne zarzuty, gdzie wskazywano, że inny organ administracji (regionalny dyrektor ochrony środowiska) zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazując, aby konieczne było przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko, z uwagi na potencjalne negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszarów Natura 2000, zaś w przedmiotowej sprawie organ wywodzi domniemane zagrożenia dla ochrony również tych obszarów na terenie Parku. W tym kontekście stwierdzić wypada: 1. ocena legalności orzeczenia innego organu wykracza poza granice niniejszej sprawy; odmienna konstatacja organu w rozpoznawanej sprawie, o ile zostanie rzeczowo uargumentowana, jest generalnie możliwa – nie znajduje w tym zakresie zastosowania zasada powagi rzeczy osądzonej; należy tylko wskazać, że o ile organ w istocie dokonuje odmiennej oceny tych samych okoliczności, co podnosiłaby strona, zasady przekonywania (art. 11) oraz budowania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) wymagają, aby szczegółowo wyjaśnić powody zajęcia innego stanowiska, 2. dyrektor parku narodowego jest organem sprawującym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego (art. 32 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody); wobec tego jest uprawniony (a nawet obowiązany), nie zależnie od tego czy stanowisko zajmuje w ramach odrębnej procedury regionalny dyrektor ochrony środowiska, ocenić, w związku z kompetencją uzgadniania na obszarach otulin, także potencjalne zagrożenia dla celów ochrony obszarów Natura 2000 znajdujących się w granicach parku, mogące wynikać z realizacji określonego przedsięwzięcia na terenie otuliny. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany w nim termin został zachowany przez organ I. instancji (wniosek o uzgodnienie datowany był na 27 marca, zaś postanowienie - [...] kwietnia tego samego roku) zaś nie odnosi się on do procedowania przez organ odwoławczy. Bezczynność bądź przewlekłość w postępowaniu tego organu może być zwalczana wyłącznie w drodze wniesienia odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Natomiast przedwczesna byłaby ocena zarzutów skargi w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o występowanie przesłanek odmowy uzgodnienia, wobec celów ustanawiania strefy ochronnej. Brak jest pewności czy prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Wobec tego analiza, czy argumentacja, która - zdaniem organu - przemawiała za odmowa uzgodnienia była trafna, byłaby bezprzedmiotowa. Sąd nie uwzględnił wniosku o uchylenie także orzeczenia organu I. instancji, nie wykazano bowiem ani Sąd nie dopatrzył się z urzędu by było to niezbędne dla właściwego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wręcz przeciwnie - w rozpoznawanym przypadku uchylenie orzeczenia organu I. instancji, wobec upływu terminu wskazanego w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkowałoby - zdaniem Sądu - fikcją prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (patrz analogicznie, w kwestii instytucji sprzeciwu: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 724/08 opubl. ONSAiWSA nr 2/2011 poz. 26), a faktyczne przesądzenie, czy byłoby to zasadne, jest na tym etapie przedwczesne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak pkt 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).