IV SA/Wa 484/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Z. J. - Przedsiębiorstwo [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SA/Wa 484/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].11.2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2006 r. odmawiającą Z. J. właścicielowi Przedsiębiorstwa [...] w O. wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów w obiekcie budowlanym w O, położonym przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].03.2006 r. Wojewoda [...] wykazał swą właściwość do rozpoznania niniejszej sprawy w pełnym zakresie, wskazując art. 378 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 62, poz. 627 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 31 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. 62, poz. 628 ze zm.). Następnie opisał przeszkody formalne uniemożliwiające wcześniejsze merytoryczne rozpoznanie wniosku Z. J. o wydanie pozwolenia na odzysk olejów odpadowych oraz na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu olejów odpadowych, związane m. in. z koniecznością zgłoszenia przez wnioskodawcę zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego z przeznaczeniem na odzysk odpadów niebezpiecznych, złożeniem raportu oddziaływania tej instalacji na środowisko i jego aneksem. Nadmienił także, iż wnioskodawca posiada koncesję na działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu olejów opałowych poprzez mieszanie półproduktów uzyskanych z przeróbki olejów przepracowanych z innymi komponentami i frakcjami węglowodorowymi, celem otrzymania mieszaniny o składzie i parametrach zgodnych z obowiązującymi przepisami oraz, że działalność ta będzie prowadzona z wykorzystaniem właściwych do tego celu instalacji i urządzeń stanowiących własność przedsiębiorcy. Wojewoda stwierdził, że działalność polegająca na wytwarzaniu paliw ciekłych w postaci olejów opałowych, poprzez mieszanie półproduktów i komponentów, nie wymaga jego zgody. Mając jednak na względzie, iż przedmiotem wniosku jest poddawanie procesowi odzysku szeregu odpadów niebezpiecznych przeprowadził postępowanie oceniające przydatność posiadanej przez wnioskodawcę instalacji do tego celu. W jego wyniku stwierdził, iż Z. J. nie posiada instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Zainstalowane urządzenie przeznaczone jest do wytwarzania paliw ciekłych z półproduktów i pozwala jedynie na wstępną filtrację półproduktów na filtrze siatkowym oraz mieszanie ich z dodatkami uszlachetniającymi. Nie jest przeznaczone do usuwania innego rodzaju zanieczyszczeń niż odparowywana woda oraz zanieczyszczeń zatrzymywanych na filtrze. Stąd w ocenie Wojewody proces ten nie zmierza do odzysku wymienionych we wniosku odpadów, a prowadzi jedynie do uszlachetniania półproduktów, czego dotyczy koncesja. Zatem na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4.08.2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. nr 192, poz. 1968) odmówił wydania owego pozwolenia. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się wnioskodawca i złożył odwołanie, wskazując na swój znaczny dorobek w zakresie technologii produkcji olejów przemysłowych. Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Dla wykazania prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia, podjętego przez Wojewodę wskazał na treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach. Zgodnie z tym przepisem oleje odpadowe powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi poprzez regenerację rozumianą jako każdy proces, w którym oleje bazowe mogą być produkowane przez rafinowanie olejów odpadowych, w szczególności przez usunięcie zanieczyszczeń, produktów utleniania i dodatków zawartych w tych olejach. Minister Środowiska stwierdził zatem, że jedynie w wyniku tzw. głębokiej przeróbki olejów odpadowych (rerafinacji) można uzyskać paliwa o równoważnej jakości olejów odpadowych. W wyniku tego procesu zależnie od zastosowanej rafinacji można otrzymać dobrej jakości komponent do produkcji olejów napędowych lub oleje bazowe albo też w wyniku hydrorafinacji paliwa o jakości równoważnej olejom opałowym. W ocenie Ministra żadnego z tych warunków nie spełnia przedmiotowa produkcja z wykorzystaniem instalacji wnioskodawcy, bowiem stanowi wyłącznie wstępną obróbkę olejów odpadowych, a złożona jest z prostych procesów technologicznych. W wyniku tej obróbki powstaną wyłącznie odpady, które mogą podlegać spalaniu. We wniesionej skardze oraz późniejszym piśmie procesowym Z. J. zaznaczył, iż sprawa ta toczy się już od dwóch lat, dotyczy w istocie przedłużenia poprzednio posiadanego przez niego pozwolenia w tym zakresie. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie przesądziła o tym, czy wolno mu wytwarzać odpadowe specyfiki petrochemiczne, bowiem w procesie produkcyjnym nie zawsze otrzymuje produkty, które spełniają Warunki Techniczne przewidziane Polskimi Normami. Wskazał, iż w myśl art. 3 ust. 2 pkt 22 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach jest wytwórcą odpadów, natomiast art. 3 ust. 2 pkt 11 tej ustawy zawierający definicję oleju odpadowego zalicza do tej kategorii wszelkie oleje smarowe lub przemysłowe, które nie nadają się już do zastosowania, do którego były pierwotnie przeznaczone. Zarzucił zatem Ministrowi pominięcie faktu, iż wnosił także o wydanie mu pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Odmowa wydania pozwolenia w tym zakresie możliwa była tylko w razie wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach, które w jego przekonaniu nie zachodziły. Decyzją odmowną uniemożliwiono więc jego przedsiębiorstwu jakąkolwiek działalność wytwarzania olej owych środków przemysłowych, bowiem w wyniku takiej produkcji powstają specyfiki nie odpowiadające Polskim Normom, a nie mogąc ich odzyskać przedsiębiorstwo generuje straty. Na poparcie swej tezy przywołał art. 9 ust. 1 oraz 7 ust. 2 cyt. ustawy. Wskazując na zał. nr 5 do ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach zaznaczył, iż proces odzysku stanowi także przewidziane przez ustawodawcę pod symbolem Rl wykorzystanie odpadu jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii. Podkreślił nadto, iż wskazany przez organy obu instancji jako podstawa odmowy udzielenia zgody na odzysk art. 39 ust. 1 cyt. ustawy zamieszczony został w rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym Szczególne zasady gospodarowania niektórymi rodzajami odpadów i w zw. z art. 38 ust. 1 dotyczy olejów odpadowych z zawartością PCB. Z przepisu tego nie wynika jaka powinna być instalacja do odzysku i wykorzystania olejów odpadowych. Jego instalacja spełnia niezbędne, wymagane kryteria. Posiada bowiem Atest Higieniczny PTH oraz właściwości fizykochemiczne odpowiadające Polskiej Normie na oleje opałowe. Przeprowadzona analiza spalin wykazała, iż nie zawierają one szkodliwych metali i innych zanieczyszczeń. Z. J. podkreślił także, iż wytwarzany przez niego olej opałowy [...] produkowany jest w 60 % z olejów bazowych sprowadzanych z rafinerii, a oleje odpadowe stanowią zaledwie 40 % jego zawartości. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska naruszyła zarówno przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszyła przepisy postępowania, które to działanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że w myśl art. 31 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach (Dz. U. 62, poz. 628 ze zm.) wojewoda był organem właściwym nie tylko do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, ale także zbierania lub transportu odpadów, w tym olejów odpadowych. Przepis ten stanowi wprowadzone przez ustawodawcę wyjątkowe zwolnienie wytwórcy z obowiązku uzyskiwania dodatkowych zezwoleń. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach regułą jest bowiem, że zezwolenie w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydaje starosta. Stwierdzić należy, iż w piśmie z dnia 4.05.2004 r. Z. J. nadesłał do Wojewody [...] drugą, poprawioną wersję wniosku, jak wyraźnie wskazał, o wydanie pozwolenia na wytwarzanie i odzysk olejów odpadowych oraz zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu olejów odpadowych. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach skarżący jest wytwórcą odpadów, bowiem działalność jego polegała na przeprowadzaniu wstępnego mieszania, przetwarzania odpadów (olejów odpadowych) oraz powodowała powstawanie odpadów (nienadających się do odzysku, przekazywanych rafinerii). Zapis ten ustawodawca powtórzył niejako również w art. 6 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy. Z kolei art. 3 ust. 3 pkt 11 tej ustawy zawierający definicję oleju odpadowego zalicza do tej kategorii wszelkie oleje smarowe lub przemysłowe, które nie nadają się już do zastosowania, do którego były pierwotnie przeznaczone. Zaliczały się zatem do tej kategorii oleje, które skarżący przetwarzał. Nadmienić należy, iż uzyskana przez skarżącego, prowadzącego działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w O. Koncesja na wytwarzanie paliw ciekłych (decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...].02.2005 r.), zachowująca ważność do dnia 5.03.2015 r. stwierdzała, iż działalność ta ma polegać na wytwarzaniu olejów opałowych poprzez mieszanie półproduktów uzyskanych z przeróbki olejów przepracowanych z innymi komponentami i frakcjami węglowodorowymi. W pkt. 2.3.2 natomiast koncesjonariusz został zobowiązany do przestrzegania przepisów dotyczących zasad postępowania z odpadami, a w szczególności do posiadania wymaganych zezwoleń i uzgodnień. W tym stanie rzeczy Wojewoda obowiązany był w sposób wyczerpujący odnieść się do tej części jego wniosku. Zobowiązywało go do tego zwłaszcza brzmienie art. 17 ust. 2 cyt. ustawy o odpadach stanowiącego, iż wytwórca odpadów jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na ich wytwarzanie, jako powstających w związku z eksploatacja instalacji, jeżeli wytwarza powyżej 1 Mg odpadów niebezpiecznych rocznie lub powyżej 5000 Mg odpadów innych niż niebezpieczne rocznie. Odnosząc się do tej części wniosku Z. J. Wojewoda w swej decyzji z dnia [...] 03.2006 r. stwierdził jedynie, że wytwarzanie paliw ciekłych, jakimi są oleje opałowe przez mieszanie półproduktów i komponentów nie wymaga jego zgody. Zatem organ odwoławczy w ogóle nie zajął stanowiska co do tej części wniosku. Wojewoda pominął fakt, iż w procesie produkcji olejów opałowych przez skarżącego powstają odpady i nie każdy zebrany odpad po zbadaniu go laboratoryjnie będzie nadawał się do odzysku. Ta ilość jako nadająca się jedynie do unieszkodliwiania miała być przekazywana do rafinerii. Bezpodstawnie zatem Wojewoda pominął treść art. 17 ust. 2 cyt. ustawy o odpadach. Zobowiązany był bowiem do przeanalizowania sprawy pod tym kątem i szczegółowego uzasadnienia swego stanowiska w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponownie rozstrzygając sprawę organ winien będzie w sposób wyczerpujący odnieść się do tej części wniosku, uwzględniając zarówno całokształt okoliczności sprawy, jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz w sposób wyczerpujący uzasadnić swe stanowisko. Nie mniej istotną kwestią jest właściwe rozpoznanie żądania skarżącego wydania mu pozwolenia na odzysk olejów odpadowych. W tym zakresie w ocenie Sądu organy obu instancji dokonały wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Art. 3 ust. 3 pkt 9 cyt. ustawy pod pojęciem odzysku nakazuje rozumieć wszelkie działania niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Należy mieć na uwadze, że załącznik nr 5 do ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach - do procesów odzysku zalicza m. in. pod symbolem Rl wykorzystanie jako paliwa lub innego środka wytwarzania energii, pod symbolem R9 powtórną rafinację oleju lub inne sposoby ponownego go wykorzystania. Odzysk stanowi więc gospodarcze wykorzystanie odpadów, przy objęciu tym pojęciem także przetwarzania odpadów. Przy czym wyliczenie procesów odzysku zawartych w tym załączniku ma charakter otwarty na co wskazuje symbol R14 (por. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, s.104-105). Przetwarzanie może być zatem odzyskiem, jeśli odpady przetwarza się w celu przygotowania ich do odzysku. Organ odwoławczy utrzymując w mocy kwestionowaną decyzję wskazał na art. 39 ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten zawiera prawną definicję regeneracji wskazując, iż oleje odpadowe w pierwszej kolejności powinny być poddawane odzyskowi poprzez regenerację. Jednakże ustawodawca poza regeneracją olejów odpadowych dopuścił także inne procesy ich odzysku, stanowiąc w ust. 3 tego artykułu, iż unieszkodliwianie dopuszcza się wówczas, gdy regeneracja lub inne procesy odzysku olejów odpadowych są niemożliwe. Załącznik 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4.08.2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. nr 192, poz. 1968) zawiera schemat postępowania z olejami odpadowymi w celu zakwalifikowania ich do właściwego procesu odzysku albo unieszkodliwiania. Z niego również wynika, że jeżeli nie jest możliwy odzysk olejów odpadowych w celu uzyskania olejów bazowych, dopuszczalne są inne metody ich odzysku, wówczas gdy olej taki nie posiada nawet jednej z cech kwalifikujących go do unieszkodliwiania, wymienionych w załączniku 3 tego rozporządzenia. Regulacje te zostały całkowicie pominięte przez organy obu instancji, a organ odwoławczy wywiódł, iż jedyną dopuszczalną formą odzysku olejów odpadowych jest owa regeneracja, do której przedmiotowa instalacja nie prowadzi, bowiem jej proces technologiczny nie kończy się otrzymaniem oleju bazowego, a opałowego. W tym stanie rzeczy dokonując interpretacji art. 39 ust. 1 cyt. ustawy w zgodzie z dyrektywą Rady (75/439/EWG) z dnia 16.06.1975 w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (Dz. U. UE L nr 194, poz. 23 ze zm.), a w szczególności jej art. 3 ust. 2 ustalenia wymagało, czy możliwa była owa regeneracja, jako że ta forma odzysku winna mieć zastosowanie w pierwszej kolejności, a jeśli nie byłoby to możliwe z uwagi na ograniczenia techniczne, ekonomiczne i organizacyjne, rozważać należy dopuszczenie innego procesu odzysku. Odnosząc się z kolei do przydatności instalacji posiadanej przez skarżącego do owego odzysku organ orzekający winien m. in. uwzględnić fakt, iż z uwagi na brak owej zgody, skarżący częściowo instalacje tę zdemontował, nie mogąc prowadzić zamierzonej produkcji, zabezpieczając w ten sposób niektóre jej elementy przed zniszczeniem. Zauważyć należy także, iż w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie odniesiono się zupełnie do żądania skarżącego wydania mu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu olejów odpadowych. W sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w zakresie zgody na wytwarzanie i odzysk odpadów było negatywne Wojewoda winien był postępowanie w zakresie zbierania i transportu olejów odpadowych umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dopiero takie rozstrzygnięcie procesowe otworzyłoby skarżącemu drogę do ubiegania się w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach o wydanie zezwolenia w zakresie zbierania lub transportu odpadów przez starostę. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić interpretację przepisów wynikającą z uzasadnienia tego wyroku, dokonując właściwej wykładni zarówno pojęcia wytwarzania odpadów w aspekcie powstawania obowiązku uzyskania pozwolenia na ich wytwarzanie, a także pojęcia ich odzysku. Nadto należy ustalić, czy możliwy był odzysk tych olejów odpadowych przez przedsiębiorstwo skarżącego w drodze regeneracji, który to sposób odzysku powinien być dokonywany w pierwszej kolejności, przed dopuszczeniem innych procesów odzysku olejów odpadowych. Przy interpretacji art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach należy uwzględnić Dyrektywę Rady (75/439/EWG) z dnia 16.06.1975 w sprawie unieszkodliwiania olejów odpadowych (Dz. U. UE L nr 194, poz. 23 ze zm.), której art. 3 ust. 2 stanowi, że jeżeli oleje odpadowe nie podlegają regeneracji z uwagi na ograniczenia techniczne, ekonomiczne i organizacyjne Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zagwarantowania spalania olejów odpadowych w warunkach możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony środowiska, zgodnie z przepisami tej dyrektywy, pod warunkiem, że spalanie jest technicznie, ekonomicznie i organizacyjnie wykonalne. Dla właściwej interpretacji owej nie wykonalność i technicznej, ekonomicznej i organizacyjnej należy posłużyć się orzecznictwem ETS interpretującym te pojęcia. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.