IV SA/Wa 484/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. oraz A. K. na pismo Generalnego Dyrektora Dróg krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia na liście przedsiębiorców, którym przysługuje spłata niezaspokojonych należności wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych postanawia: - odrzucić skargę - I. Pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., nadanym w tym dniu drogą pocztową K. K. oraz A. K., działający jako wspólnicy spółki cywilnej "[...]" s.c. (dalej "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu"), za pośrednictwem organu, skargę na pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektora"), z upoważnienia którego działał zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych w O., z dnia [...] października 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżone pismo"), informujące skarżących, że nie przysługuje im spłata należności w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych (Dz. U. z 2012 r., poz. 891), dalej "ustawy o spłacie należności". II. Zaskarżone pismo Dyrektora z dnia [...] października 2012 r. zostało skierowane do skarżących w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 4 października 2012 r. skarżący dokonali zgłoszenia Dyrektorowi należności w kwocie 64.046,47 zł. (dalej "należność"), która według oświadczenia skarżących przysługuje im z tytułu wykonania na zlecenie [...] S.A. (dalej "wykonawcy") robót w postaci ułożenia papy termozgrzewalnej na obiektach mostowych (dalej "roboty"), związanych z realizacją zamówienia publicznego pn. Budowa obwodnicy [...] (etap III i IV) w ciągu drogi krajowej nr [...] i [...]. Do pisma skarżący załączyli szereg dokumentów, w tym w szczególności oświadczenie wykonawcy o uznaniu należności skarżących. 2. Ustosunkowując się do zgłoszenia należności Dyrektora, zaskarżonym obecnie do Sądu piśmie z dnia [...] października 2012 r., Dyrektor zajął następujące stanowisko: (1). Skarżącym nie przysługuje uprawnienie do żądania spłaty należności na podstawie ustawy o spłaty należności. (2). Brak takiego uprawnienia wynika z fakt, że zgodnie z art.1 ust.2 ustawy o spłacie należności jej przepisy nie mają zastosowania do należności, które mogą być zaspokojone na podstawie art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), dalej "k.c." (3). Skarżący wykonali roboty na zlecenie wykonawcy, w sytuacji w której Dyrektor nie został o takim zleceniu powiadomiony. III. Pismem z dnia 31 października 2012 r. pełnomocnik skarżących, powołując się na przepis art.52 § 3 w związku z art.3 § 2 ust.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej "p.p.s.a.", wezwał Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa poprzez: - dokonanie prawidłowej wykładni art.1 ust.2 ustawy o spłacie należności i w efekcie uznanie, że skarżący są uprawnieni do dochodzenia zaspokojenia ich należności w trybie wskazanym w ustawie, - umieszczenie skarżących na liście przedsiębiorców, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy. IV. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor pismem z dnia 20 listopada 2012 r., podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Odpowiedź organu została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 26 listopada 2012 r. V. Jak już wskazano na wstępie, skarżący wnieśli do Sądu skargę na pismo Dyrektora z dnia [...] października 2012 r. (skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 74/13 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania tut. Sądowi). 1. Uzasadniając właściwość Sądu do rozpoznania skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone pismo Dyrektora z dnia [...] października 2012 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, polegającą na odmowie umieszczenia skarżących na przewidzianej w art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności liście przedsiębiorców, spełniających warunki, o których mowa w art.5 ust.2 i art.8 tej ustawy. 2. Formułując zarzuty wobec zaskarżonego pisma, skarżący podnieśli, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art.1 ust.2 ustawy o spłacie należności oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 8, 9, 11 i 77 k.p.a. 3. Formułując wnioski odnośnie rozstrzygnięcia przez Sąd niniejszej sprawy, skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego pisma Dyrektora na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. oraz uznanie uprawnienia skarżących do umieszczenia ich na liście przedsiębiorców. 4. Uzasadniając stanowisko, że zaskarżone pismo Dyrektora z dnia [...] października 2012 r. stanowi czynność organu administracji z zakresu administracji publicznej, o której w mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającą kontroli sądu administracyjnego, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje: (1). Taka kwalifikacja zaskarżonego pisma Dyrektora jest zasadna pomimo tego, że przepisy ustawy o spłacie należności nie przewidują załatwienia sprawy umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy, w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu. (2). Przedmiotem żądania skarżących nie było na tym etapie sprawy zgłoszenie roszczenia o zapłatę, a wyłącznie umieszczenie ich na liście przedsiębiorców. (3). Czynność umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców stanowi władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie. (4). Sama okoliczność złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o spłatę należności nie jest jeszcze równoznaczna z powstaniem obowiązku dokonania spłaty przez Dyrektora. Obowiązek taki powstaje, w razie spełnienia określonych obowiązków określonych w ustawie, dopiero w momencie umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców. (5). Czynność umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców nie jest czynnością stricte techniczną, lecz czynnością materialno – techniczną, mieszczącą się w zakresie określonym w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (6). Postępowanie w przedmiocie umieszczenia przedsiębiorcy na liście przedsiębiorców ma charakter sprawy administracyjnej. Dopiero z umieszczeniem przedsiębiorcy na tej liście, pomiędzy przedsiębiorcą a Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Dyrektora powstaje stosunek cywilnoprawny. 4. W skardze zawarto szeroką argumentację odnośnie tego, że merytoryczne stanowisko Dyrektora, zajęte w zaskarżonym piśmie z dnia [...] października 2012 r., stosownie do którego skarżący nie spełniają przesłanek do umieszczenia ich na liście, narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania administracyjnego. VI. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor podtrzymał dotąd zajmowane stanowisko, wnosząc w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżone pismo nie stanowi czynności, polegającej na odmowie umieszczania skarżących na liście przedsiębiorców, a jest wyłącznie pismem ogólnie informującym skarżących o tym, że ich roszczenia nie podlegają zaspokojeniu na zasadach określonych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Właściwość sądów administracyjnych określają przepisy art.3 § 2 oraz § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art.3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art.3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z przepisami art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd odrzuca skargę postanowieniem, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej przedmiotem jest sprawa nie należąca do właściwości sądu administracyjnego. VIII. Ocena dopuszczalności wniesionej przez skarżących skargi prowadzi do następujących wniosków: 1. Intencją skarżących jest skorzystanie z uprawnień przysługujących przedsiębiorcom na podstawie ustawy o spłacie należności. Z punktu widzenia przedmiotu skargi zasadnicze znaczenie mają następujące uregulowania tej ustawy: (1). Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o spłacie należności ustawa ta określa zasady spłaty przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad niezaspokojonych przez wykonawcę należności głównych przedsiębiorcy, który zawarł umowę z wykonawcą w związku z realizacją zamówienia publicznego na roboty budowlane udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wyłącznie za zrealizowane i odebrane prace. Zgodnie z art.1 ust.2 ustawy przepisy ustawy nie mają zastosowania do należności, które mogą być zaspokojone na podstawie art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). (2). Zgodnie z art.5 ust.2 ustawy przedsiębiorca może zgłosić Generalnemu Dyrektorowi należność, która przysługuje mu od wykonawcy: 1) który zalega z zapłatą za zrealizowane i odebrane prace co najmniej 30 dni albo 2) wobec którego ogłoszono upadłość albo sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361, z późn. zm.6)). (3). Po dokonaniu weryfikacji zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, Generalny Dyrektor może ogłosić, a w przypadku gdy zgłoszone należności przekroczą 3% wartości zamówienia publicznego ogłasza, w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym o otwarciu 21-dniowego terminu na dokonywanie zgłoszeń. Po upływie tego terminu Generalny Dyrektor sporządza listę przedsiębiorców spełniających warunki, o których mowa w ust. 2 i art. 8, i zawiadamia przedsiębiorców o umieszczeniu ich na liście. 2. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ustalenie, czy przedmiotem regulacji ustawy są stosunki prawne o charakterze administracyjnoprawnym, tj. takie, w których pomiędzy organem państwowym a podmiotem spoza administracji występuje relacja podporządkowania, władztwa (podmioty spoza administracji nie mają swobody kształtowania swoich uprawnień i obowiązków, będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji), czy też stosunki o charakterze cywilnoprawnym, w których pomiędzy Skarbem Państwa oraz podmiotami niepublicznymi występuje relacja równorzędności i dobrowolności (zarówno Skarb Państwa, jak i wspomniane podmioty mają swobodę w kształtowaniu swoich uprawnień i obowiązków). 3. Ocena według powyższych kryteriów charakteru regulacji, będących przedmiotem ustawy o spłacie należności nie może pozostawiać wątpliwości co do tego, że regulacje te mają charakter cywilnoprawny. 4. Przedmiotem ustawy jest bowiem zaspokojenie przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Dyrektora, roszczeń przedsiębiorców o charakterze cywilnoprawnym, wynikających z nieuregulowania wobec nich należności przez wykonawców. Istotą regulacji ustawowej jest zatem ustanowienie cywilnoprawnej współodpowiedzialności Skarbu Państwa wobec przedsiębiorców za zobowiązania zaciągnięte wobec nich przez wykonawców. 5. Ustawa o spłacie należności nie przewiduje, aby do któregokolwiek z etapów postępowania w przedmiocie spłaty niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.". 6. Okoliczności wskazane powyżej stanowią przesłankę do stwierdzenia, że czynności polegającej na umieszczeniu danego podmiotu na liście przedsiębiorców umieszczenia nie można kwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej. Jest to bowiem określony ustawowo element procedury dochodzenia przez przedsiębiorców roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. Niekonsekwentnym byłoby w tego rodzaju sprawach łączenie diametralnie różnych reżimów prawnych, tj. reżimu prawa cywilnego i reżimu prawa administracyjnego. Do wszelkich roszczeń, mających swoje źródło w przepisach ustawy o spłacie należności, jako do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym winien znaleźć zastosowanie wyłącznie reżim prawa cywilnego, a w konsekwencji roszczenia te winny być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. 7. Zauważyć należy, że pomiędzy skarżącymi a Dyrektorem istnieje rozbieżność co do charakteru zaskarżonego pisma. Skarżący traktują je jako odmowę umieszczania ich na liście przedsiębiorców, a organ jako pismo, ogólnie informujące skarżących o tym, że ich roszczenia nie podlegają zaspokojeniu na zasadach określonych ustawą. W ocenie Sądu, z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy, rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie ma zasadniczego znaczenia z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia, tj. z punktu widzenia oceny, czy sprawa ta podlega kognicji sądu administracyjnego, czy też nie podlega. Zauważyć jednakże należy, że określając w art.5 ust.3 zakres czynności Dyrektora po dokonaniu zgłoszenia należności przez przedsiębiorcę ustawa przewiduje: 1) dokonywanie weryfikacji zgłoszenia, 2) ogłaszanie o otwarciu terminu do dokonywania zgłoszeń przez innych przedsiębiorców, 3) zawiadamianie przedsiębiorców o umieszczeniu ich na liście. Z art.6 i 7 ustawy wynika, że umieszczenie przedsiębiorcy na liście jest przesłanką do wypłaceniu mu odpowiednio zaliczki oraz całości należności. W konsekwencji powyższego, pomimo tego, że literalnie rzecz ujmując przepisy ustawy nie wskazują ani trybu ani przesłanek odmowy umieszczenia przedsiębiorców na liście, uznać należy, że zaskarżone pismo ma bez wątpienia charakter negatywnego zweryfikowania należności zgłoszonej przez skarżących, a w konsekwencji oznacza odmowę umieszczenia skarżących na liście przedsiębiorców. 8. W świetle przepisów prawa cywilnego (art.353 § 1 k.c.), wynikającą z zaskarżonego pisma odmowę umieszczenia skarżących na liście przedsiębiorców, należy traktować jako odmowę zaspokojenia przez Skarb Państwa (dłużnika) zobowiązań cywilnoprawnych wobec wierzyciela (skarżących). Powyższe stanowi przesłankę do wniesienia przeciwko Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Dyrektora, pozwu o zapłatę do sądu powszechnego. Zasadność podnoszonych przez skarżących roszczeń winna być zatem oceniona w postępowaniu przed sądem powszechnym. 9. W konsekwencji powyższych ustaleń, nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do tego, aby czynność umieszczenia, czy też odmowy umieszczenia przedsiębiorcy na listę przedsiębiorców, o której mowa w art.5 ust.3 ustawy o spłacie należności, uznać za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. czynności, o jakich mowa w przywołanym przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. 10. Tym samym, stwierdzić należy, że zaskarżone pismo Dyrektora nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.