IV SA/Wa 485/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. zmieniającą w części ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na terenie województwa [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że granice postępowania w sprawie wznowienia postępowania wynikają z art. 145 § 1 Kpa, w myśl którego ten tryb weryfikacji postępowania jest dopuszczalny jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Dlatego też organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, obowiązany jest sprawdzić, czy postępowanie, którego dotyczy wniosek, zakończyło się decyzją ostateczną lub zaskarżalnym postanowieniem poprzez wskazanie tego rozstrzygnięcia. Wynik zaś tego postępowania wyjaśniającego powinien znaleźć odzwierciedlenie w postanowieniu o wznowieniu postępowania lub w decyzji odmawiającej jego wznowienia. Natomiast w sytuacji, gdy organ, do którego został zgłoszony wniosek o wznowienie postępowania, ma wątpliwości jakiego rozstrzygnięcia dotyczy ów wniosek, jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony, wyznaczonego rodzajem sprawy będącej przedmiotem postępowania. Minister Infrastruktury pismem z dnia [...] lipca 2010 r., wezwał J. W. do sprecyzowania wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. i wyjaśnienia, czy istotnie jego intencją było wszczęcie dwóch odrębnych postępowań. Skarżący, w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. podniósł, iż w jego ocenie obie decyzje Ministra Infrastruktury (z [...] kwietnia 2008 r. oraz [...] lipca 2008 r.) mają status decyzji ostatecznych, wobec czego organ powinien przeprowadzić odrębne postępowania dla każdej z nich. Minister zaznaczył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 Kpa, sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ I instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika zatem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego i dokonania wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się również, zdaniem Ministra, do przewidzianej w art. 127 § 3 Kpa instytucji ponownego rozpoznania sprawy pomimo, że wniosek inicjujący to postępowanie nie ma charakteru dewolutywnego. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. zmieniająca w części, w trybie art. 161 Kpa, ostateczną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., nie jest decyzją ostatecznie kończącą tę sprawę, ponieważ w I instancji została wydana przez ministra. Wprawdzie znajduje się w niej zapis, iż jest ona ostateczna w toku instancji, ale wynika to z faktu, iż nie przysługuje od niej odwołanie, czyli zwyczajny środek zaskarżenia. W ocenie Ministra nie można uznać, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. jest decyzją ostatecznie kończącą sprawę w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji Wojewody [...]. Dopuszczenie możliwości wznowienia postępowania w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ministra, prowadziłoby w istocie do konkurencji pomiędzy postępowaniem prowadzonym w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a postępowaniem wznowieniowym, przez co byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z tych przyczyn, ocenie Ministra Infrastruktury, nie budzi wątpliwości niedopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r., skoro rozstrzygnięcie nie wyczerpywało toku postępowania administracyjnego, przewidując możliwość jego kontroli na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku Powiatu S., jest decyzją ostatecznie kończącą sprawę zmiany decyzji Wojewody [...] w trybie art. 161 § 1 Kpa. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. W. wnosząc zarówno o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie było formalnych podstaw do odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. W jego ocenie, błędna jest teza, że nie można wznowić postępowania w sprawie ostatecznej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej. Z zapisu art. 145 §1 Kpa wynika, że organ wznawia postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i nie przewiduje od tego żadnych wyjątków. Zdaniem skarżącego, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. od samego początku była decyzją ostateczną, bowiem nie przysługiwało od niej odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe jest wznowienie postępowania jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek. Wobec tego wyjaśnienia wymaga, co należy rozumieć pod pojęciem decyzji ostatecznej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 16 § 1 (w dacie orzekania przez Ministra Infrastruktury) stanowił, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania nastąpić może tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zauważyć jednocześnie należy, że dla zdefiniowania pojęcia "decyzja ostateczna" posłużono się jedynie przesłanką braku możliwości wniesienia od niej odwołania. Należy także mieć na względzie, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, bada jej zgodność z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania. Nie stosuje zatem przepisów obowiązujących w dniu wyrokowania, o ile mają inne brzmienie niż w dniu wydania decyzji. Należy nadmienić, że obecnie obowiązujący przepis art. 16 § 1 Kpa stanowi, że decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem w świetle aktualnie obowiązujących przepisów nie ma wątpliwości, że decyzja od której służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest decyzją ostateczną. W ocenie Sądu, takich wątpliwości nie było również w dniu orzekania przez Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie, choć ustawodawca nie dał temu normatywnego wyrazu. Stanowisko takie jednakże jednoznacznie wynikało zarówno z poglądów doktryny jak i z orzecznictwa. W literaturze prezentowano m.in. pogląd, że "brak cechy dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego. Jest on bowiem wywoływany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Prawo to znajduje ogólne umocowanie w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa" (Z. Kmieciak, Państwo i Prawo 3/2008 "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w K.p.a.). Z kolei w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dni 22 lutego 2007 r., sygn. akt II OPS 2/06, wskazano, że chociaż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczy decyzji ostatecznych, na których określenie w art. 16 § 1 Kpa posłużono się jedynie kryterium braku możliwości wniesienia od nich odwołania w administracyjnym toku instancji, to jednak uruchamia on w sposób oczywisty nowy etap postępowania administracyjnego, w którym dokonuje się oceny decyzji w takim samym zakresie badania, jak przy wydawaniu kwestionowanej nim decyzji pierwszoinstancyjnej. Istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 Kpa uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa zostaje wydana nowa decyzja i powstaje stan wyczerpania środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako obligatoryjna przesłanka wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie J. W. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. - decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zauważyć należy, że decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Ministra decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ prowadzący postępowanie wezwał J. W. do sprecyzowania wniosku i wyjaśnienie, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy decyzji wydanej przez Ministra Infrastruktury w pierwszej czy w drugiej instancji, zważywszy na powstałą wątpliwość. W odpowiedzi skarżący wskazał, m.in. że swój dotychczasowy wniosek podtrzymuje. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ zasadnie wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie kończyła bowiem toku postępowania przed organem administracji publicznej. Służył od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero decyzja wydana po rozpatrzeniu owego wniosku kończyła tok postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy tok postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na terenie województwa [...] został wyczerpany. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Powiat S.. Na skutek rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję kończącą postępowanie. Wobec tego J. W. uprawniony był do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jedynie od decyzji kończącej sprawę co do istoty, czyli takiej, od której nie służyło odwołanie, zażalenie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.