IV SA/Wa 485/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność uchwały w całości IV SA/Wa 485/19 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie prawa tj. przepisów art. 42 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U.2016.446) w związku z art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art.13 pkt. 2 ustawy z dnia 20.07.2000r o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. z 2017 r., poz.1523) i art. 88 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez określenie w § 3 uchwały, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a brak publikacji spowodował, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego, 2. istotne naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1390 t.j.) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uregulowanie w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały przesłanek odwołania członka zespołu, co stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust.2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym oraz 9a ust.15 ustawy z dnia 29.07.2005r o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Mocą uchwały Rada Miejska w [...] określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania oraz szczegółowe zasady funkcjonowania zespołu. W § 3 uchwały wskazano iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia, co oznacza, że przewidziano wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia. Wada ta stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym, skutkujące jej nieważnością. Podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego albowiem jest to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne . Charakter normatywny uchwały oznacza, że wyznacza adresatom pewien sposób zachowania się. Generalny charakter normy oznacza, że określa adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym iż nakazy, zakazy lub dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust.1 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust.1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zaskarżona uchwała winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od ogłoszenia chyba, że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Zdaniem skarżącego uchwała narusza także art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, poprzez wskazanie w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały katalogu przesłanek odwołania członka zespołu, co stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego. W tej sytuacji zdaniem skarżącego zasadne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wskazała, że zgadzając się z zarzutami skargi podjęła w dniu [...] marca 2019 r. uchwałę Nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, jednocześnie usuwając z obrotu zaskarżoną uchwałę. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369 j.t.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia, które są naruszeniami istotnymi. Uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego jeżeli będzie to akt normatywny zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy które określają adresata poprzez wskazanie jego cech nie zaś poprzez wymienienie imienia czy nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72-75). Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów ( który może być jednak w jakiś sposób określony) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok naczelnego sądu administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza jednak konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku uznania, że uchwała zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści artykułu 9 a u.p.p.r gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych Pomocy Społecznej, 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, 3) Policji, 4) oświaty, 5) ochrony zdrowia, 6) organizacji pozarządowych, 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Stosownie do treści art 9a ust 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 że uchwała Rady Gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji czy też stosowane środki oraz treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art 9a ust 15 ustawy, nie może być wątpliwości, że w tego rodzaju uchwale normy prawne powinny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zdaniem sądu choć uchwała niewątpliwie zawiera normy o charakterze wewnętrznym i określającym organizację oraz pracę zespołu to jednak w treści uchwały można znaleźć również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Z pewnością część podmiotów wchodzących w skład zespołu nie jest podporządkowana Radzie Gminy czy też Wójtowi Gminy, a zatem uchwała określająca tryb powoływania tych osób do składu zespołu jest aktem prawa miejscowego. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, gdyż wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Zaskarżona uchwała jest skierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy więc przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia chyba że w uchwale określono by dłuższy termin na jej wejście w życie. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a w § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia co niewątpliwie narusza art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art 13 pkt 2 u.o.a.n. Powyższe naruszenie obliguje do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nieważność ta nie dotyczy tylko jej postanowienia sprzecznego z przepisami prawa dotyczącymi publikacji, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Na marginesie tylko sąd zauważa, że Prokurator niesłusznie zarzucił, że ustalenie zawarte w § 2 pkt 2 załącznika do uchwały, stanowiącego jej integralną część, jest sprzeczne z art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy ze względu na przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z tym przepisem to Rada Gminy określa tryb i sposób odwoływania członków zespołu, co uczyniła w uchwale określając przesłanki, po spełnieniu których burmistrz odwoła członka zespołu. W ocenie sądu twierdzenie, że z chwilą podjęcia przez Radę Gminy nowej uchwały, która wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę zaskarżoną zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania sądowego nie jest zasadne. Stwierdzenie nieważności uchwały jest orzeczeniem dalej idącym i eliminującym akt z powodu jego wadliwości od chwili jego podjęcia, co w przedmiotowej sprawie było konieczne. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.