IV SA/Wa 486/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2008 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę, 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J.T. prowadzącej Kancelarię Prawniczą (...) S.C. przy Alei (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [..] grudnia 2007 r. po rozpatrzeniu wniosku W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylającej decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającej wpisania do operatu ewidencji gruntów dotyczącego nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcie Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiające wpisu do ewidencji gruntów zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 10 i 81 Kpa. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś okoliczności faktyczne można uznać za udowodnione, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. O powyższych uprawnieniach organ zobowiązany był pouczyć stronę stosownie do art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powyższe uchybienie, zdaniem organu, uzasadniało uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2002 r. sygn. V SA 1227/01, w którym Sąd wyraził pogląd, że naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzenia dowodów, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła W. K. Główny Geodeta Kraju po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzając, że nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska i podtrzymał argumentację przytoczoną w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Sygn. akt IV SA/Wa 486/08 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła W. K. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 23 Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 76 Kpa polegające na nieuwzględnieniu istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że stan faktyczny i prawny nieruchomości nie uzasadniał odmowy dokonania wpisu do ewidencji gruntów. Uchybienie organu pierwszej instancji nie powodowało konieczności uchylenia decyzji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sprawa nie wymagała konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Organ odwoławczy nie podjął próby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 Kpa aby wykazać, że jest to niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego to powodu według skarżącej doszło do naruszenia art. 136 i 138 § 2 Kpa, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Według skarżącej doszło w sprawie do naruszeń prawa wytkniętych przez organ drugiej instancji, ale nie było to przeszkodą by organ dokonał wpisu w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania sądowego jest decyzji Głównego Geodety Kraju wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to należy do trybów nadzwyczajnych i umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wady te wymienione są wyczerpująco w art. 156 § 1 Kpa i mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przyczyną powstania tych wad może być nie tylko naruszenie Sygn. akt IV SA/Wa 486/08 przepisów prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów Kpa np. dotyczących toku instancji administracyjnych. Rodzi to konieczność ścisłej interpretacji art. 156 § 1 Kpa, zaś wyczerpujące wyliczenie przesłanek zamyka drogę poszukiwania okoliczności i faktów, którym można by przypisać sankcję nieważności. W postępowaniu nieważnościowym organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej a powinny być interpretowane nawet ścieśniające Stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylającej decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. o odmowie wpisu do operatu ewidencji, gruntów dotyczących nieruchomości położonej we W., przy ul. [...] polegającego na ujawnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] października 1993 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zatem ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym podlegała decyzja kasatoryjna oparta o przepis art. 138 § 2 Kpa eliminująca z obrotu prawnego decyzję niekorzystną dla skarżącej o odmowie dokonania wpisu w ewidencji gruntów. Główny Geodeta Kraju odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to, że w jego ocenie decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności. Rozstrzygnięcie organu, zdaniem Sądu, nie narusza prawa choć uzasadnienie decyzji jest nieprawidłowe. Kwestionując decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności skarżąca zarzuca, że organ nie dostrzegł, że oceniana decyzja kasatoryjna została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 136 i 138 § 2 Kpa. Twierdzi, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części i że organ odwoławczy mógł ewentualnie uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie przewidzianym w art. 136 Kpa. Sygn. akt IV SA/Wa 486/08 Zarzutu tego podzielić nie można. Z rażącym naruszeniem prawa jako przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności lub gdy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W orzecznictwie sądowym jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane są tylko te przypadki, które podważają byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. W przedmiotowej sprawie organ uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że doszło do naruszenia praw strony skarżącej wynikających z art. 10 i 81 Kpa. Strona skarżąca przyznaje, że doszło do naruszeń, które zostały wytknięte przez organ odwoławczy lecz w jej ocenie nie były to uchybienia istotne i organ mógł dokonać wpisu do ewidencji gruntów. Stanowisku organu nie można odmówić słuszności. Przepisy art. 10 § 1 i 81 Kpa ustanawiają zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Art. 10 § 1 Kpa kształtuje prawa strony. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia (patrz komentarz kodeks postępowania administracyjnego pod redakcję B. Adamiak, J. Borkowskiego). Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanych dowodów. Naruszenie tych uprawnień w okolicznościach sprawy ma charakter istotny zważywszy, że rozstrzygnięcia SKO co do zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...]października 1993 r. przyznającej skarżącej na własność działkę niezabudowaną nr [...] zostały uchylone wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wa 372/06, od którego wniesiono skargę kasacyjną do NSA. Nie można zatem uznać, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem Sygn. akt IV SA/Wa 486/08 art. 138 § 2 Kpa. Wskazane przez organ uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji I instancji, a ich usunięcie nie mogło nastąpić w postępowaniu odwoławczym. Gdyby nawet przyjąć, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 Kpa, to naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Skutkiem tej decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o odmowie wpisu do ewidencji gruntów, które było niekorzystne dla skarżącej. Wydane przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzje o odmowie wpisu do ewidencji zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2008 r., który stwierdził ich nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że decyzja kasatoryjna, którą kwestionuje skarżąca w postępowaniu nieważnościowym wyeliminowała decyzję, której rozstrzygnięcie okazało się wadliwe. W tych okolicznościach nie sposób byłoby uznać, że skutków społeczno - gospodarczych naruszenia art. 138 § 2 Kpa z punktu widzenia wymagań praworządności nie można zaakceptować. Chociaż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe gdyż organ nie wypowiedział się w przedmiocie wystąpienia bądź braku przesłanek nieważnościowych to rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie narusza prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.