IV SA/Wa 486/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - IV SA/WA 486/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] oraz od pisma Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wywodził, że w dniu 12 kwietnia 2012 r. do Wójta Gminy W. wpłynął wniosek S. B. o wydanie opinii w sprawie ogrodzenia nieruchomości od strony terenów publicznych. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] wyjaśniono, że ogrodzenie należy wykonać w liniach oznaczonych kolorem czerwonym na załączniku graficznym do pisma oraz wskazano, że należy zachować warunki wynikające z pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji oraz z faktu, że nieruchomość znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto Wójt Gminy W. poinformował, że zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wykonanie ogrodzenia należy zgłosić organowi administracji architektoniczno – budowlanej. W dniu 14 czerwca 2012 r. do Wójta Gminy W. wpłynęło pismo S. B., w którym zażądał on wydania opinii w sprawie ogrodzenia w formie decyzji administracyjnej, podnosząc, że zgłoszenie, a następnie budowa ogrodzenia wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia organu co do linii rozgraniczających, które są określane w formie decyzji. Od pism tych S. B. złożył odwołanie z dnia 14 sierpnia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wywodziło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się od decyzji administracyjnej. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia. Organ podkreślił, że odwołanie jest określone przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Organ motywował, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że pisma wydawane w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mogą pomimo braku pełnej formy decyzji, być uznane za takie akty administracyjne, jeżeli posiadają minimum niezbędnych elementów, spośród określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują wydawania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta opinii w sprawie budowy ogrodzenia, ani w formie decyzji administracyjnej, ani w żadnej innej formie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010r., NR 243, poz. 1623 ze zm.) budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych wymaga wyłącznie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej, którym jest starosta, względnie prezydent miasta na prawach powiatu. Odnosząc się do kwestii linii rozgraniczających, należy stwierdzić, że w istocie są one ustalane w decyzji o warunkach zabudowy wydawanej przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, o ile decyzja taka będzie w ogóle wydawana. W ocenie organu pisma Wójta Gminy W. nie mają charakteru decyzji administracyjnych, a zatem nie przysługuje od nich prawo złożenia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł S. B. zarzucając mu naruszenia art. 9 k.p.a., art. 104 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie istotnych okoliczności w stopniu znaczącym dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący podkreślił, że skoro domagał się wydania decyzji, a organ uznał, że nie może prowadzić takiego postępowania, to winien wydać w oparciu o art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na które służy zażalenie. Skarżący wywodził, że organ nie dopełnił obowiązków określonych w art. 9 k.p.a., albowiem nie wezwał strony postępowania do wystąpienia ze stosowanym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, między innymi ustalając linie rozgraniczające drogę gminna z nieruchomością wnioskodawcy. Zdaniem skarżącego linie rozgraniczające mogą być ustalone albo w planie miejscowym, albo w decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, gdyż pismo Wójta bez podstawy prawnej nie może odnieść skutku. W ocenie skarżącego budowa ogrodzenia jest budową obiektu, a zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, stanowiącym że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze gminnej w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed zgłoszeniem wykonania robót budowlanych". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie to nie narusza prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. czynność organu nie jest decyzją), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania natury przedmiotowej. Zasadnie organ przyjął, że brak jest w sprawie przedmiotu zaskarżenia, to jest decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Natomiast decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Podkreślić należy, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Pisma z dnia [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012 r. nie posiadają cech decyzji administracyjnej. O ile można przyjąć, że pisma te zawierają oznaczenie organu, który je wydał (Wójt Gminy W.), oznaczenie strony oraz datę, to nie można przyjąć, że pisma te zawierają rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma te są jedynie informacjami skierowanymi do skarżącego. Zwrócić należy uwagę, że w pismach tych brak jest również podania podstawy prawnej. Rozważyć więc należy, czy treść powyższego pisma należy do kategorii spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych. Słuszne w tym względzie stanowisko zajął organ administracji wywodząc, że sprawy dotyczące opinii w sprawie budowy ogrodzenia nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnych. Skarżący domagał się zaś wydania jedynie opinii w zakresie ogrodzenia nieruchomości od strony terenów publicznych. Brak jest przepisów prawa, które by nakładały na organ obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie i to w formie decyzji. Również kwestia ustalenia przebiegu linii rozgraniczających nie należy do materii rozstrzyganych w drodze aktu administracji publicznej jakim jest decyzja. Słusznie skarżący podnosi, ze linie rozgraniczające zawarte są w akcie prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, który podejmowany jest w drodze uchwały. Również powołany w skardze art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 260) nie przesądza o nadaniu pismom z dnia [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012r. charakteru decyzji, przepis ten odnosi się bowiem do zarządcy drogi, a jego treść aktualizuje się dopiero z chwilą złożenia wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. poinformowano skarżącego o obowiązku zgłoszenia wykonywania robót w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...], w oparciu o treść art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Podkreślić należy, że sam skarżący zarówno w skardze jak i na rozprawie przyznał, że pisma z dnia [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012 r. nie są decyzjami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z przyczyn opisanych powyżej nie dopatrzył się naruszenia art. 104 k.p.a., art. 80 k.p.a. jak i art. 9 k.p.a. Organ bowiem pouczył S. B. o obowiązku wynikającym z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. Konkludując należy stwierdzić, że pisma z dnia [...] maja 2012 r. i [...] lipca 2012r. nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.