IV SA/Wa 489/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2007 roku; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) stycznia 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania Nadleśnictwa R., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia (...) maja 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995r. zatwierdzającą projekt scalania gruntów wsi P., Gm. R., w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr (...). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) marca 1994r., zostało wszczęte postępowanie scaleniowe gruntów wsi P., Gm. R. Scaleniem objęto między innymi grunty Nadleśnictwa R. n/ S. o łącznej powierzchni (...) ha i wartości 179,80 jednostek szacunkowych. Projekt scalania gruntów wsi P. został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej przedscaleniowych działek oznaczonych nr (...) wystąpił A. S. , który podniósł, iż dnia 7 grudnia 1994r., tj. przed zatwierdzeniem projektu scalenia założona została księga wieczysta nr (...) obejmująca w/w działki i w dziale II tej księgi napisano jako właścicieli wnioskodawcę i jego ciotkę M. L., zaś Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nie dokonał zmiany w ewidencji gruntów, co z kolei spowodowało, że stan ten nie został uwidoczniony w rejestrach scaleniowych i w konsekwencji właściciele wymienionych działek pozbawieni zostali przymiotu strony w postępowaniu scaleniowym. Decyzją z dnia (...) maja 2007r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995r. zatwierdzającej projekt scaleni gruntów wsi P. w części dotyczącej działek oznaczonych nr (...) (przed scaleniem nr (...)). Wojewoda uznał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji zasługuje na uwzględnienie ponieważ wnioskodawca nie brał udziału w przeprowadzonym w latach 1994 - 1995 postępowaniu scaleniowym, pomimo tego, że prawo do nieruchomości przedscaleniowej oznaczonej numerami (...), Sygn. akt IV SA/Wa 489/08 zostało uwidocznione w księdze wieczyste KW nr (...) postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia (...) grudnia 1994r. Organ prowadzący scalenie gruntów nie wprowadził zmian w ewidencji gruntów , a tym samym postępowanie scaleniowe przeprowadzone zostało z udziałem niewłaściwych stron. Wojewoda [...] podkreślił, iż organ wiedział o zmianie właściciela spornych gruntów, o czym świadczy m.in. znajdujące się w dokumentach księgi wieczystej KW nr (...)potwierdzenie odbioru przez Urząd Rejonowy w N. postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia (...) grudnia 1994 r. o założeniu tej księgi. Ponadto Wojewoda podniósł, iż organ prowadzący ewidencję gruntów, posiadając odpowiednie dokumenty będące podstawą do dokonania wpisu w rejestrze gruntów obrębu P., nie wprowadził zmiany w zakresie własności działek w (...), przez co naruszył zasady określone w § 54 i 55 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 98 ze zm.). Uznając wniosek skarżącego za zasadny Wojewoda [...] decyzją z dnia (...) kwietnia 2005r. stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N., która po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa R.przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została utrzymana w mocy decyzją z dnia (...) czerwca 2006r. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1561/06 w/w decyzje zostały uchylone. Sąd wskazał na alternatywny charakter wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie w sprawie i konieczność sprecyzowania przez stronę żądania wniosku, w którym, wniesiono jednocześnie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N., jak również o wznowienie postępowania scaleniowego. Rozpoznając zweryfikowany pismem z dnia 17 stycznia 2007r. przez stronę wniosek, Wojewoda [...] uznając zasadność żądania stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995r. w części dotyczącej działek o nr (...), wydał opisaną powyżej decyzję z dnia (...) maja 2007r. Sygn. akt IV SA/Wa 489/08 Rozpoznając odwołanie Nadleśnictwa R., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) stycznia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749) stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnie użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Sporne działki objęte postępowaniem scaleniowym oznaczane nr (...) w ewidencji gruntów wykazane były "na rzecz" Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Nadleśnictwo R. n/S. Jednakże założenie w trakcie toczącego się postępowania scaleniowego księgi wieczystej KW nr (...), w której jako właściciele przedmiotowych działek wpisani zostali A. S. i M. L., winno było spowodować dokonanie zmian w ewidencji gruntów, co z kolei zapewniało udział właścicieli w/w działek w postępowaniu scaleniowym. Pominięcie ich na liście uczestników scalenia spowodowało w konsekwencji niewydzielenie im należnego ekwiwalentu pieniężnego. Zdaniem Ministra działanie takie rażąco naruszyło art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który określa, ze uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) stycznia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Nadleśnictwo R. zarzucając błędne ustalenie, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza przepisy prawa. Strona skarżąca podniosła, że działki numerach ewidencyjnych (...) (przed scaleniem oznaczone numerami (...)), które na mocy dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944r. wraz z pozostałym majątkiem dr M. L. o pow.(...) ha (w tym powierzchnia leśna (...) ha) zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa i nieprzerwanie od tego czasu użytkowane są przez Lasy Państwowe - Nadleśnictwo R. n/ S. Przejęcie majątku nastąpiło zgodnie z prawem na mocy protokołu sporządzonego w R. w dniu 01 marca 1945r. Ponadto strona skarżąca podkreśliła, iż od założenia w 1967r. ewidencji gruntów wsi P. do chwili obecnej przedmiotowe działki wykazane są w tej ewidencji na rzecz Lasów Państwowych - Nadleśnictwo R. Zdaniem skarżącego A. S. i M. L. nie są właścicielami spornych działek ani posiadaczami ujawnionymi w ewidencji gruntów, gdyż nie można wywodzić prawa własności z księgi wieczystej, która została Sygn. akt IV SA/Wa 489/08 prawomocnie zamknięta i utraciła moc prawną, co miało miejsce w przypadku księgi KW nr (...), która na mocy postanowienia Sadu Rejonowego w N. - Wydziału Ksiąg Wieczystych została z dniem (...) listopada 1995r. zamknięta. A. S. i M. L. nie wykazali - według skarżącego - żadnego tytułu prawnego do określonych wyżej działek i tym samym nie byli upoważnieni do brania udziału w postępowaniu scaleniowym jako strona, gdyż postanowienie Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia praw spadkowych nie jest tytułem prawym przesadzającym o prawie własności. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnosciowym, w którym organ nadzorczy bada, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych i z tego względu wyznaczone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego odstępstwa od tej zasady, jako rozwiązanie stanowiące wyjątek, podlegają ścisłej wykładni. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 156 § 1 pkt. 1 - 6 k.p.a. i uzupełnione odesłaniem do przepisów odrębnych w pkt. 7 . W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że w przepisie odrębnym musi być wprost ustanowiona klauzula nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 941/87 - ONSA 1988, nr 1, poz. 30). Przesłanki pozytywne Sygn. akt IV SA/Wa 489/08 stwierdzenia nieważności z racji ich zamkniętego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonując oceny kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi P. w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu numerami (...) (przed scaleniem nr (...)) stwierdziły, iż decyzja ta dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w postępowaniu scaleniowym nie brały udziału osoby, których prawo własności do przedmiotowych działek zostało wpisane w księdze wieczystej KW Nr (...), co spowodowało pominięcie ich na liście uczestników scalenia i w konsekwencji niewydzielenie im należnego ekwiwalentu zamiennego. W ocenie organu drugiej instancji działanie takie rażąco naruszyło art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749). Należy zauważyć, iż rażące naruszenie prawa polega na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana lub, które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Konkludując należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Oceniając legalność decyzji administracyjnej organ nadzoru zobowiązany jest zatem dokonać oceny, czy rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej decyzji nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana i czy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sygn. akt IV SA/Wa 489/08 Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, ze ocena prawna organów obu instancji orzekających w sprawie, dotycząca decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995r. nie znajduje uzasadniania w obowiązującym stanie prawnym i w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 20 w/w ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, o treści obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N., stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów należało określić według danych ewidencji gruntów. W ewidencji gruntów i budynków, w chwili wydawania decyzji scaleniowej, tj. w 1995 roku wpisane było Nadleśnictwo R. jako posiadacz przedmiotowych działek. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami, lokalami. . Ewidencja gruntów i budynków podlega stałej aktualizacji, jednak w ewidencji tej dokonuje się tylko rejestracji stanu prawnego, który jest ustalany na podstawie innych dokumentów z którymi ustawodawca wiąże taki skutek. W niniejszej sprawie właściwy organ nie dokonał skutecznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie stanu prawnego przedmiotowych działek. Do zatwierdzenia projektu scalenia Kierownik Urzędu Rejonowego przyjął zatem dane, dotyczące stanu prawnego, zawartego w ewidencji gruntów i budynków o treści z dnia orzekania o zatwierdzeniu scalenia. Organy administracji publicznej, stwierdzając nieważność kontrolowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia (...) października 1995 r., zatwierdzającą projekt scalenia gruntów przyjęły, iż pominięcie M.L. i A. S., jako uczestników postępowania scaleniowego wskutek niedokonania zmian w ewidencji gruntów polegającej na wpisaniu ich jako współwłaścicieli wymienionych wcześniej działek, spowodowało niewydzialenie im należnego ekwiwalentu zamiennego, co w ocenie organów rażąco naruszyło art. 8 pkt. 1 w/w ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sygn. akt IV SA/Wa 489/08 Okoliczność, iż wskazane osoby nie były uczestnikami postępowania scaleniowego, mogła stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu. Nie jest to natomiast okoliczność, która może spowodować stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ponownie oceni, czy kwestionowana przez wnioskodawczynię decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., uwzględniając ocenę prawną Sądu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a. W ocenie Sądu takie postępowanie organu nie może być uznane za rażące naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, jak przyjęły to organy nadzoru. W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.