IV SA/Wa 489/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło dopuszczenia Stowarzyszenia Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym) dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2010 roku, Nr [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji garaży lub parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy obiektu biurowo - usługowego "S.". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 roku. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny (por. Komentarz do art. 31 kpa, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Ponadto, w wyroku z dnia 8 czerwca 2005 roku, sygn. akt IV SA 2218/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w szczególności, że organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do oceny, czy żądanie zostało złożone w imieniu organizacji społecznej przez należycie umocowany organ tej organizacji. Przedmiotowe umocowanie winno być wykazane poprzez dołączenie odpisu lub wyciągu z właściwego rejestru lub ewidencji, ewentuainie poprzez dołączenie odpisu uchwały podjętej przez jednostkę, dla której rejestr iub ewidencja nie są prowadzone. Organizacja społeczna nięspełniąjąca wskazanych warunków nie może skutecznie zgłosić swego udziału w sprawie ani przedstawić poglądu istotnego dla sprawy. O dopuszczeniu organizacji społecznej orzeka, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. w drodze postanowienia właściwy organ administracji publicznej i tym samym organizacja ta uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, co oznacza iż będąc rzecznikiem interesu społecznego korzysta z wszelkich praw strony, a więc prawa zgłaszania wniosków, brania udziału w postępowaniu dowodowym, wniesienia odwołania czy żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem o możliwości uczestnictwa organizacji społecznej na prawach strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym (z wyłączeniem postępowań z zakresu ochrony środowiska, w których ustawodawca wyłączył tryb wynikający z art. 31 kpa) decydują przesłanki procesowe, nie zaś samoistne uprawnienia mające swoje źródło w przepisach prawa materialnego oraz celach statutowych organizacji. Określenie "cel statutowy" oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, spełniającym podobną do statutu funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów k.p.a., jednakże należy wiązać je, zdaniem Kolegium, z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności. Tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony, niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, żądanie dopuszczenia organizacji społecznej dotyczyło postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu biurowo-usługowego "S." z garażami podziemnymi na 482 miejsca postojowe dla samochodów osobowych, 69 naziemnymi miejscami postojowymi dla samochodów osobowych oraz infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] i [...], obręb [...], przy [...] w Dzielnicy [...] W. We wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że działa w interesie publicznym dotyczącym ochrony strefy regeneracji i wymiany powietrza i powołało się na zapisy swego statutu, w którym wpisano, że celem Stowarzyszenia jest aktywność w zakresie ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje interes społeczny, który mógłby podlegać ochronie w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie. Co prawda ze statutu Stowarzyszenia wynika, że jednym z celów Stowarzyszenia jest przeciwdziałanie zachowaniom, procesom i inwestycjom mogącym pogorszyć stan środowiska i ten ogólny zapis mógłby uzasadniać udział Stowarzyszenia w postępowaniu, jednak musi zostać kumulatywnie spełniona przesłanka interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi mógłby uzasadniać dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W opinii Kolegium, w kontekście przedmiotu postępowania odwoławczego, nie można przyjąć, aby ogólnie wskazany przez Stowarzyszenie interes społeczny polegający na ochronie strefy regeneracji wymiany powietrza odpowiadał pojęciu "interesu społecznego" w rozumieniu art. 31 k.p.a. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa, pojęcie "interes społeczny" wymaga bowiem konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesieniu ich do przedmiotu postępowania. Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy wskazuje, że planowana inwestycja nie będzie znajdować się na terenach obszaru Natura 2000 ani w jego sąsiedztwie, a także nie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wpływu na te obszary. Z tego powodu nie można zatem przyjąć, że wystarczającym warunkiem dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowania jest określenie interesu społecznego wskazanego przez Stowarzyszenie, jako ochrona strefy regeneracji wymiany powietrza, skoro planowana inwestycja nie będzie powodować przekroczeń standardów środowiska w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie Z. podnosząc, iż jest Stowarzyszeniem działającym na rzecz ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi i realizując cele statutowe składa skargę na postanowienie Kolegium, wnosząc o jego uchylenie. Zdaniem Stowarzyszenia wspieranie ochrony systemu regeneracji i wymiany powietrza jest uzasadnione ze strony społecznej, tym bardziej, że system ten jest obecnie zakłócony poprzez wprowadzanie doń zabudowy przez co zamykane są korytarze napowietrzające. Przedmiotowa inwestycja, zdaniem Stowarzyszenia jest kontynuacją tego procesu. Stowarzyszenie wniosło, by przy rozstrzyganiu sprawy Sąd wziął pod uwagę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest wyrok z dnia 20 stycznia 2010 roku, sygn. akt II OSK 139/09 oraz wyrok z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. akt II OSK 540/09, a także postanowienia art. 2 pakt 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 roku Nr 78, poz. 76 oraz Nr 78, poz. 707). W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 roku skarżące Stowarzyszenie podniosło, że za udziałem Stowarzyszenia na prawach strony w postępowaniu przemawia ważki interes społeczny, to jest z jednej strony dążność do ochrony konstytucyjnych wolności i prawa, w szczególności prawa do bezpieczeństwa ekologicznego, zaś z drugiej strony potrzeba sprawowania skutecznej kontroli nad działaniami władzy publicznej będącymi w związku m.in. z pozostającą pod ochroną Konstytucji wartością, jaką jest zdrowie ludzkie. Niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, zdaniem Stowarzyszenia nosi znamiona posłużenia się przez organ administracji nieumocowanym w ustawie domniemaniem zbędności udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i rozstrzygania wszelkich wątpliwości w tym przedmiocie na niekorzyść Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że o ile cele statutowe uzasadniałyby dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, to nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia do udziału w postępowaniu, to jest istnienie interesu społecznego. Nie można domniemywać istnienia przesłanki interesu społecznego z samego faktu, iż organizacja społeczna zgłasza wniosek o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Nadto, zdaniem Sądu, istnienie interesu społecznego należy wykazać w sposób pozytywny. Oznacza to, że nie wystarczy stwierdzić, że nie ma żadnych argumentów, które przemawiałyby przeciwko dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest, zdaniem Sądu, wykazanie, że istnieją argumenty przemawiające za tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym leży w interesie społecznym. Skarżące Stowarzyszenie we wniesionej do Sądu skardze nie przedstawiło żadnych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jej uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Argumenty wskazywane przez Stowarzyszenie są ogólnikowe. Twierdzenie skarżącego, iż inwestycja godzi w system ochrony i regeneracji powietrza oraz, że będzie ona zakłócać system korytarzy przewietrzania miasta jest twierdzeniem dowolny i nieuzasadnionym. Twierdzenie to nie zostało przez skarżące Stowarzyszenie nawet uprawdopodobnione. Ogólnikowy charakter mają argumenty skarżącego Stowarzyszenia podniesione w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 roku. Argumentacja zawarta w tym piśmie sprowadza się do haseł w rodzaju "ważki interes społeczny", "dążność do ochrony konstytucyjnych praw i wolności - w szczególności do bezpieczeństwa ekologicznego", "potrzeba sprawowania skutecznej kontroli społecznej na działaniami władzy publicznej będącymi w zw. m.in. z pozostającą pod ochroną Konstytucyjną wartością, jaką jest zdrowie ludzkie". W ocenie Sądu analiza sprawy dokonana przez Sąd z urzędu także nie wykazała istnienia argumentów, które przemawiałyby za istnieniem interesu społecznego w dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postępowanie administracyjne nie dotyczy inwestycji, która stanowiłaby ingerencję w środowisko w bardzo dużej skali. Inwestycja nie jest też inwestycją, która wpływałaby na pogorszenie jakości życia dużej ilości osób. Okoliczność, iż wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został uwzględniony, nie uzasadnia, zdaniem Sądu, formułowania tezy, iż organ administracji przyjął istnienie domniemania zbędności udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym oraz, że przyjął zasadę rozstrzygania wszelkich wątpliwości na niekorzyść Stowarzyszenia. Organ administracji nie posłużył się domniemaniem, tylko ustalił, iż w tej konkretnej sprawie brak jest interesu społecznego, by skarżące Stowarzyszenie uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma żadnego stwierdzenia, że organ administracji wydając rozstrzygnięcie kierował się domniemaniem "zbędności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym". To właśnie pogląd skarżącego Stowarzyszenia można ocenić w kategoriach niczym nieuzasadnionego domniemania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma żadnego stwierdzenia, wskazującego na to, że organ administracji przyjął zasadę rozstrzygania wszelkich wątpliwości na niekorzyść Stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nigdzie nie zaprezentowało poglądu, że wobec faktu, iż nie wiadomo, czy istnieje, czy nie istniej interes społeczny w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu, to należy uznać, że interes ten nie istnieje. Kolegium stwierdziło jedynie, że w jego opinii, w kontekście przedmiotu postępowania odwoławczego, nie można przyjąć, aby ogólnie wskazany przez Stowarzyszenie interes społeczny polegający na ochronie strefy regeneracji wymiany powietrza odpowiadał pojęciu "interesu społecznego" w rozumieniu art. 31 k.p.a. Kolegium wskazało, że pojęcie "interes społeczny" wymaga konkretyzacji poprzez wskazanie wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i odniesieniu ich do przedmiotu postępowania. W stwierdzeniach tych nie ma śladu tego rodzaju rozumowania, jakie zaprezentowało skarżące Stowarzyszenie w piśmie procesowym z dnia 19 maja 2011 roku. Powoływanie się przez skarżące Stowarzyszenie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. akt II OSK 540/09 jest, zdaniem Sądu argumentacją chybioną. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania nie może być udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Nie można więc łączyć występowania interesu społecznego organizacji z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez nią sposobu zakończenia postępowania". W przedmiotowej sprawie powodem odmowy dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu nie było stwierdzenie, przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Stowarzyszenie nie udowodniło, iż podnoszone przez nie zarzuty w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia są prawdziwe. Także stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 roku, sygn. akt II OSK 139/09 nie uzasadnia, zdaniem Sądu, uwzględnienia skargi Stowarzyszenia. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził analogiczny pogląd, jak w przytoczonym wyżej wyroku z dnia16 marca 2010 roku, sygn. akt II OSK 540/09. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 roku stwierdził, że: "Niewątpliwie uzasadniony był postulat, aby organizacja przytoczyła okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie, jednak za wystarczające należało uznać powołanie się na uogólniony interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu". Fakt nieprzytoczenia przez organizację społeczną argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego sam w sobie nie jest oczywiście argumentem przemawiającym za odmową dopuszczenia takiej organizacji do udziału w postępowaniu. Należy jednak stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu powodem oddalenia skargi było nie tylko nieprzedstawienie przez skarżące Stowarzyszenie argumentów przemawiających za istnieniem interesu społecznego, ale również stwierdzenie przez Sąd z urzędu, że tego rodzaju argumenty nie istnieją. Nadto wskazać należy, iż przytoczony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany został w innym stanie faktycznym. W sprawie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywano kwestię dopuszczalności udziału organizacji społecznej w psotowaniu dotyczącym wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej. Niniejsza sprawa dotyczyła natomiast dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu biurowo - usługowego z garażami. Nie można więc automatycznie odnosić stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w sprawie o sygn. akt II OSK 139/09 do niniejszej sprawy. W art. 2 pkt 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 roku, Nr 78, poz. 706) wskazano jak należy rozumieć pojęcie "Społeczeństwo" w rozumieniu tejże konwencji. Zgodnie z treścią tego przepisu w rozumieniu tejże Konwencji "Społeczeństwo" oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało, ani też Sąd nie kwestionuje, że skarżące Stowarzyszenie spełnia wymogi uznania go, za "Społeczeństwo" w rozumieniu Konwencji z Aarhus. Kwestią sporną w sprawie nie było jednak to, czy w rozumieniu konwencji Stowarzyszenie może być uznane za "Społeczeństwo", tylko czy istnieją przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. do tego, by zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym. Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia lub stwierdzenia jego nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.