IV SA/Wa 489/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant referent Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochronie Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U.2017.1767 t.j. z dnia 2017.09.22) w zw. z art. 8 § 1, art. 13§ 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. 2017.1369 t.j. z dnia 2017.07.13), wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z [...] maja 2011 roku w sprawie uchwalenia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie i Ochrony Ofiar Przemocy w Rodzinie, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnymi niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2017.1523 t.j. z dnia 2017.08.10) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym; art. 9 a ust 15 w zw. z art. 9a ust 3,4,5 i 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wymienienie w § 2 pkt 2 uchwały przedstawicieli instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy [...] wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy [...], art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez opracowanie w załączniku do zaskarżonej uchwały "Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie Gminy [...]" . W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z treścią art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.2015.1390 t.j. z dnia 2015.09.15) "Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania." Treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017.1875 t.j. z dnia 2017.10.09) stanowi, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku "nieistotnego naruszenia prawa" organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę "wydano z naruszeniem prawa". W orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005). Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06) dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11 orzekł, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Bez wątpienia ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli. W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje poszczególnym podmiotom w niej wymienionym m. in. prawo do podejmowania działań w środowisku zagrożonym przemocą, a przedmiotowa uchwała powinna stanowić wykonanie tego uprawnienia, bo przecież tylko prawidłowo wyłoniony podmiot ma prawo takie działania podejmować, to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy (II OSK 1922/11). Powyższe uregulowania wskazują, iż zaskarżona uchwała winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia. Odnosząc się zatem do zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...], to w § 6 ustanowiono, iż: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." Tym samym, przewidziano wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy [...] wymieniła przedstawicieli instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy [...] wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego Gminy [...]. Tymczasem art. 9a ust. 15 ustawy- stanowiący umocowanie do podjęcia przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały ustawodawca powierzył kompetencje do określania jedynie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. O składzie zespołu stanowi sama ustawa. W art. 9a ust. 3 i 4 wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie wchodzą w jego skład. Natomiast w ust. 5 tego artykułu określa, jakie podmioty wchodzą w skład zespołu fakultatywnie. Żaden przepis ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnia rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Wymienione w treści art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie kompetencje gminy do określania jedynie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie dały gminie uprawnienia do opracowania w załączniku do zaskarżonej uchwały "Programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie i ochrony ofiar przemocy w rodzinie Gminy [...]". Dlatego w ocenie Prokuratora uznać należy, iż rada gminy wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała posiada więc wady skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę organ uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze, i wniósł o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 j.t. ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 j.t. ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczający adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego którego legalność podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczebnia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Skoro zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie też stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16. Nie może budzić tu bowiem wątpliwości, że niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że Rady Gminy [...] nie zaliczyła zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. W § 6 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, co rażąco narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Dlatego należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Dodatkowo oceniając merytorycznie zarzuty Prokuratora, należało podzielić jego ocenę, iż przepis § 2 pkt 2 zaskarżonej Uchwały, w którym określono skład zespołu interdyscyplinarnego w sposób istotny narusza art. 9a pkt 15 ustawy poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia. Skład zespołu jest bowiem regulowany w art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy i jego określenie nie zostało poddane kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art. 9a ust. 2 ustawy. Powyższe rozważania w tym przede wszystkim okoliczność nieopublikowania uchwały w dzienniku Urzędowym wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.