IV SA/Wa 49/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia [...] Parku Krajobrazowego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. uzgadniające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb K. w miejscowości K. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, iż w toku postępowania weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), która w art. 147 wprowadziła zmianę art. 53 ust 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Od dnia wejścia w życie w/w ustawy organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy stał się w pierwszej instancji regionalny dyrektor ochrony środowiska, zaś organem odwoławczym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Stąd też - w myśl art. 168 ust 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - w rozpoznawanej sprawie te właśnie organy uzgadniały decyzję o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Następnie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż organ prowadzący postępowanie zażaleniowe zobowiązany jest do stosowania przepisów prawnych obowiązujących w dacie orzekania przez ten organ. W dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ten sposób, że "uzgodnień (...) dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi". Dokonując wykładni przepisów art. 64 ust. 1 i art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy przyjął, iż inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy. Dalej organ wywiódł, że nie ma przepisów przejściowych, które określałyby granice czasowe stosowania zmienionego art. 53 ust. 5 w/w ustawy, a zatem regulacja ta odnosi się do wszystkich zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r. W związku z powyższym merytoryczne rozpoznanie zażalenia [...] Parku Krajobrazowego, który nie jest inwestorem należało uznać za niedopuszczalne. Wnioskodawcą i jednocześnie inwestorem był P. U., co wynika m. in. z projektu decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy brak jest stosowanego wniosku inwestora o rozpatrzenie sprawy w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, który mógł być złożony według art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Park Krajobrazowy. Skarżący podniósł, iż zarówno art. 147 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jak i art. 70 pkt 6 lit b ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zmieniający art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczą jedynie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy jak twierdzi organ. Nadto interpretacja przedstawiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ogranicza ustawowe zadania dyrektora parku krajobrazowego, praktycznie uniemożliwia ich wykonywanie w zakresie art. 105 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 51, poz. 1220, ze zm.) obligującego dyrektora parku krajobrazowego do ochrony przyrody i krajobrazu powierzonego mu terenu parku krajobrazowego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 w/w ustawy - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2010 r. odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana właściwości organu uprawnionego do uzgadniania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Dotychczas w/w decyzje – zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 (w zw. z art. 64 ust. 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydawano po uzgodnieniu z wojewodą w odniesieniu do innych, niż park narodowy i jego otulina, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Natomiast dnia 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która na mocy art. 147 ust. 4 lit. a – nadała art. 53 w ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następujące brzmienie: "regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody". Oznacza to, iż obecnie - w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym treść art. 53 ust. 4 w/w ustawy należy odczytywać w związku z normą art. 64 ust. 1 tej ustawy, która stanowi, iż przepisy m. in. art. 53 ust. 3 – 5a stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując, iż art. 53 ust. 3 – 5a w/w ustawy odnosi się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wprowadziła kolejną zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług – zgodnie z art. 87 – weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. (data aktu - 7 maja 2010 r., data ogłoszenia - 16 czerwca 2010 r.) i od tego też dnia obowiązuje art. 53 ust. 5 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o treści wyżej przywołanej. W świetle powyższego od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inną osobą bądź podmiot aniżeli sam inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei wniesione zażalenia przed tą datą, a nierozpoznane do dnia wejścia w życie omawianej ustawy, nie mogły zostać merytorycznie rozpoznane. Organ odwoławczy obowiązany był stosować przepisy aktualne w dniu wydawania aktu administracyjnego. I chociaż można powiedzieć, iż wyjątek od tej zasady wprowadził art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług, bowiem zgodnie z jego brzmieniem do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług decyzją ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Niemniej jednak w aktach sprawy brak stosownego wniosku inwestora. Zatem właściwie w sprawie zastosowano regulację ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu nadanym ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Dalej odnosząc się do treści skargi nie można podzielić poglądu skarżącego, iż powyższa regulacja ogranicza ustawowe zadania dyrektora parku krajobrazowego wynikające z ustawy o ochronie przyrody. Po pierwsze zauważyć należy, iż dyrektor parku krajobrazowego nie był nigdy organem właściwym do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem jego uprawnienia (a raczej ich brak) w tym względzie nie zmieniły się. Po drugie aktualne uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczające podmiotowe uprawnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe nie wyłączają celu uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanych na obszarach objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. To właśnie zadaniem organów właściwych w sprawie uzgodnienia jest ochrona przyrody w zakresie szczególnych jej form, w tym i parku krajobrazowego. Dodatkowo wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 kpa, albowiem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie badał interesu prawnego skarżącego do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy jedynie stwierdził, iż zażalenie nie przysługuje żadnej innej stronie poza inwestorem, co wynika wprost z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem skarżącemu [...] Parkowi Krajobrazowemu. Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także stan faktyczny sprawy Sąd uznał, iż istotnie skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2008 r., którym uzgodniono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb K. w miejscowości K. W konsekwencji rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o umorzeniu postępowania zażaleniowego (błędnie nazwanego "odwoławczym"), jako zgodne z prawem należało uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.