IV SA/Wa 491/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia [...] na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na wniosek [...] i [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...], obręb [...], położonej w Dzielnicy [...]. W uzasadnieniu podano, iż w dniu 30 maja 2017 r. organ I instancji wszczął na wniosek [...] i [...] postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. [...] wniósł o dopuszczenie go do udziału ww. postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia [...] do udziału postępowaniu na prawach strony ww. postępowaniu. W postanowieniu pouczono o możliwości wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. [...] wniósł zażalenie na to postanowienie. Kolegium wskazało, iż stosowanie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten na zasadzie art. 144 k.p.a. ma zastosowanie również do zażaleń. Organ podkreślił, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. W rozpatrywanej sprawie zażalenie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem zostało ono wniesione od postanowienia, na które wbrew błędnemu pouczeniu, nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 141 § 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że na wydane postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tan stanowi. Kolegium podkreśliło, iż przepisy Kpa nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu, względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Przepis art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jedynie organizacji społecznych. Art. 123 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej w toku postępowania wydaje postanowienia które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w trakcie postępowania, lecz art. 141 k.p.a. przyznaje prawo składania zażaleń na wydane postanowienia jedynie w tych przypadkach, gdy kodeks tak stanowi. Kolegium stwierdziło, że z formalnego punktu widzenia organ I instancji mógł wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu na prawach strony, jednak na to postanowienie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia, o czym błędnie poinformował w pouczeniu. Zarzuty przeciwko zażaleniu, na które nie służy zażalenie, można podnosić w odwołaniu od decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 142 k.p.a. Okoliczność błędnego pouczenia w zaskarżonym postanowieniu o prawie złożenia zażalenia, nie obligowała do przeprowadzenia kontroli tego aktu przez organ odwoławczy, gdyż nie rodzi to uprawnień do skorzystania z środka odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej je decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola Sądu polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako "p.p.s.a.") Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną postanowienie wydane przez organ I instancji. Innymi słowy - zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] o odmowie dopuszczenia na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie wystąpiła przyczyna niedopuszczalności środka zaskarżenia z przyczyny przedmiotowej, z tej racji, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie o odmowie dopuszczenia na prawach strony, tym samym uznania za stronę postępowania. Sąd podziela, zatem w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Według przepisu art. 141 § 1 k.p.a. wydawane w toku postępowania administracyjnego postanowienia mogą być bowiem zaskarżane w drodze zażalenia tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie – kiedy kodeks tak stanowi. Skarżący zakwestionował w drodze zażalenia postanowienie odmawiające dopuszczenia go do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Analiza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2017 r., poz. 1073 ze zm.) stanowiących materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania jednoznacznie wskazuje, że w żadnym z tych aktów nie przewidziano możliwości zakwestionowana w drodze zażalenia postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Co więcej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony. Podstawy do wydania takiego postanowienia nie da wywieść się z przepisu art. 28 k.p.a. Natomiast w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie ale tylko w odniesieniu do organizacji społecznej i po spełnieniu szeregu warunków. Natomiast obowiązujący od 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a. dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia złożone zostało przez osobę nie będącą stroną postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje więc orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania (wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony). Skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie określił formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwym wniesienie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. O braku możliwości wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony świadczy także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest stroną postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011r., II OSK 953/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 września 2011 r. III SA/Gd 295/11; dostępne w CBOSA). Skoro ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uznania za stronę postępowania, to jest ono niezaskarżalne. W tym stanie rzeczy zamieszczenie w postanowieniu Zarządu Dzielnicy [...] pouczenia o zaskarżalności było wadliwe i naruszało art. 124 § 2 k.p.a. Jak prawidłowo wskazało Kolegium, że błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zainteresowanego podmiotu, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP). Wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie uznania za stronę postępowania, jako pozbawione podstawy prawnej, jest niedopuszczalne. Tym samym zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. jest zgodne z prawem i tylko tym aspektem zajmował się sąd badając zasadność skargi. Stąd też zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. W warunkach rozpoznawanej sprawy wyjaśnienia przy tym wymaga, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie stron postępowania w oparciu o treść art. 28 k.p.a. lub w oparciu o przepisy prawa materialnego, które określają, komu służy przymiot strony postępowania. Organ administracji, po ustaleniu stron postępowania, nie wydaje rozstrzygnięcia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Jeśli w postępowaniu chce uczestniczyć podmiot, który w ocenie organu administracji nie jest jego stroną, to jest on pomijany przy doręczaniu lub ogłaszaniu rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Podmiot taki winien być jedynie pisemnie lub ustnie poinformowany przez organ, że nie jest uznawany za stronę danego postępowania. Organ administracji może prawidłowo lub błędnie uznać, że dany podmiot nie jest stroną danego postępowania. Jednakże podmiot, który twierdzi, że jest stroną danego postępowania administracyjnego, a który nie został dopuszczony do tego postępowania, może w szczególności domagać się badania swego przymiotu strony poprzez złożenie odwołania od decyzji kończącej to postępowanie w instancji, o ile dokona tego w terminie otwartym dla wniesienia odwołania przez strony uczestniczące w tym postępowaniu. Może również żądać na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o ile złoży podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o takiej decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.