IV SA/Wa 492/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 3 ust.2 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala. Rada Miejska w T. (dalej: "Rada", "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180 poz. 1493 z późn. zm. – dalej również "ustawa") w dniu [...] grudnia 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w W. (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") pismem z dnia 28 lutego 2019 r., powołując się na art. 8 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2a p.p.s.a. zaskarżył powyższą uchwałę z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżący zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie: - art. 9 a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r, poz. 1390) w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie w § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 2 pkt 3 katalogu podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów do zespołu, co stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego, - art. 9 a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez uregulowanie w § 6 ust. 1 i 2 przesłanek odwołania członka zespołu. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 2 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 i 2. W uzasadnieniu skargi prokurator, powołując się na orzecznictwo stwierdził, że ustalenie katalogu podmiotów upoważnionych do przedstawiania kandydatów na członków zespołu oraz ustalenie katalogu przesłanek odwołania członka zespołu stanowiło przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 a ust. 15 ustawy w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Prokurator przywołał wyroki WSA w Łodzi oraz Gorzowie Wielkopolskim. W zakresie przesłanek do odwołania członka zespołu to stwierdzono, że przepis art. 9 a ust. 15 ustawy przewiduje wyłącznie określenie przez radę gminy trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków takiego zespołu. Nie określa tym samym warunków odwołania. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy o prokuraturze, stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., zgodnie z publikacją na dzień podjęcia uchwały). Stosownie do art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej wskazuje na ugruntowany w zasadzie w orzecznictwie pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 i 94 definiuje jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.) oraz, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Z art. 42 u.s.g. wynika z kolei, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 ze zm.). Szczegółową regulację podejmowania aktu prawa miejscowego w oznaczonym zakresie zawierają ustawy materialnego prawa administracyjnego. Taką ustawą jest ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która ustanawia dla rady kompetencję w ściśle określonym zakresie tj. jedynie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Analiza ustawy prowadzi do wniosku, że wyznacza ona zadania w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz zasady postępowania wobec osób zarówno dotkniętych tą przemocą, jak i stosujących przemoc w rodzinie. Nakłada na konkretne organy zadania w zakresie realizacji celów przewidzianych w tej ustawie. Takimi organami są zarówno jednostki samorządu terytorialnego, wojewodowie, właściwi ministrowie, a także Prokurator Generalny. Jeśli chodzi o zadania gminy, to zostały one wymienione w art. 6 ust. 2 ustawy. Jednym z zadań własnych gminy jest tworzenie zespołów interdyscyplinarnych (art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy). Ustawa przewiduje, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent. Jest to jego wyłączna kompetencja. Następnie przepisy wskazują skład tego zespołu i są to podmioty, które wchodzą z urzędu jako przedstawiciele wskazanych jednostek organizacyjnych, jak również mogą wchodzić fakultatywnie z racji pełnionych funkcji i zadań. Analiza art. 9a ust. 3, 4 i 5 prowadzi do wniosku, że ustawa wskazuje skład zespołu przedmiotowo, a tymczasem wójt ma obowiązek powołać konkretne osoby fizyczne, spersonalizowane, spełniające warunki wymagane przez ustawę. Ogólne określenie takie jak: jednostki organizacyjne pomocy społecznej, gminne komisje rozwiazywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, inne podmioty działające na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie - nie typują konkretnej osoby spełniającej te warunki. Dalej – na terenie gminy mogą działać różne jednostki organizacyjne pomocy społecznej, oświaty, ochrony zdrowia i organizacje pozarządowe. W tej sytuacji urzędy gminy danej gminy posiadają pełne i wyczerpujące informacje, jakie konkretnie jednostki organizacyjne działają na jej terenie. Jednostki te w dalszej kolejności wskażą konkretne osoby, które mogłyby zostać powołane przez wójta, burmistrza, prezydenta jako członkowie zespołu. Organ wykonawczy, jakim jest wójt nie ma bowiem wiedzy jakie konkretnie osoby fizyczne mogłyby wchodzić w skład zespołu. Taką wiedzę mają jedynie te jednostki i stąd jak najbardziej celowe jest zamieszczenie zapisu w uchwale, że członków zespołu powołuje burmistrz spośród wcześniej zgłoszonych osób przez podmioty, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu. Taka procedura nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy. Kompetencja pozostaje w rękach burmistrza. Zapis ten stanowi natomiast jedynie skonkretyzowanie normy prawa poprzez ustalenie procedury powoływania członków. Rada nie określa w ten sposób składu zespołu i nie wkracza w materię uregulowaną ustawą. Skład ten bowiem wynika bezpośrednio z ustawy. Tymczasem art. 9 a ust. 15 ustawy właśnie procedurę powoływania i odwoływania przekazuje uchwale rady gminy/miasta. Uchwała w tym zakresie nie modyfikuje normy ustawy. Bowiem podane w § 2 ust. 1 i 2 uchwały jednostki organizacyjne wypełniają katalog przewidziany w art. 9 a ust. 3-5 ustawy. Co prawda zespół nie obejmuje prokuratora, niemniej jego obecność nie jest wymagana. Podmioty te znajdują się w uchwale jedynie ze względu na ustalenie trybu powoływania składu zespołu. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie § 2 ust. 1 i 2 uchwały nie zostało przekroczone upoważnienie ustawowe, bowiem zapis ten dotyczy wyłącznie trybu powołania członków zespołu. Stąd też w tym zakresie skarga została oddalona w pkt 2. wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w skardze orzeczenia sądowe nie zostały zaakceptowane przez skład orzekający. Prokurator zaś nie zawarł żadnej samodzielnej argumentacji prawnej i faktycznej odnoszącej się do niniejszej sprawy, mającej wykazać zasadność żądania stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Sąd natomiast uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa w pozostałej, wskazanej w skardze części zaskarżonej uchwały. Mianowicie w § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały wskazano podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatur. Po pierwsze jest to powtórzenie zagadnienia tożsamego, gdyż w § 2 ust. 1 i 2 ukonstytuowano podmioty upoważnione do zgłaszania kandydatur, po drugie taki zapis czytany osobno stanowi nieuprawnioną modyfikację zapisu ustawy wskazującego skład zespołu interdyscyplinarnego. Gdyby natomiast interpretować w łącznym rozumieniu z § 2 ust. 1 i 2 uchwały – stanowi ów zbędne powtórzenie zapisu o powołaniu przedstawicieli organizacji pozarządowych działających na terenie gminy. Odnośnie § 6 ust. 1 i 2 uchwały należy w pełni podzielić stanowisko prokuratora, że dotyczą one przesłanek materialnych ustania członkostwa w zespole. Tymczasem ust. 15 zezwala jedynie na przyjęcie procedury odwołania członków zespołu, nie zaś wskazywanie merytorycznych i formalnych powodów odwołania. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 728/17), że art. 9a ust. 2 ustawy nie upoważnia organów gminy do określenia przesłanek odwołania członka zespołu. Ten zakres nie dotyczy bowiem procedury odwoływania. Kierując się powyższym Sąd stwierdził nieważność części zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.