IV SA/Wa 493/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2008 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary upomnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2007 r.; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] października 2007r. wydaną na podstawie art. 46 ust.1 pkt 1 w związku art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz.2027) oraz art.104 kpa, udzielił upomnienia geodecie uprawnionemu W.C. W uzasadnieniu decyzji podano, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. wystąpił z wnioskiem o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec W.C. - geodety uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii w związku ze skargą mieszkańców wsi M. na nieprawidłowe wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów przez tego geodetę. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że W. C. nie zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w S. opinii do sprawy o sygn. [...], zaś w dniu 29 stycznia 2003r. do zasobu ośrodka przekazał jedynie wykaz zmian gruntowych dotyczący działki ew. nr [...]. Analiza dokumentacji wykazała, że geodeta niezgodnie z istotą rozgraniczenia wyodrębnił obszar zawarty pomiędzy granicą wspólną dla rozgraniczanych działek i obszar ten oznaczył jako działka nr [...], zaś pozostałą część działki oznaczył nr [...]. Wydzielona działka nr [...] powstała bez podstaw prawnych – niezgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. o rozgraniczeniu nieruchomości z dnia [...] września 2000r., sygn. akt [...]. Zdaniem organu, W.C. przyjmując od wykonania i wykonując prace geodezyjne naruszył przepis art. 12 i art. 29 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naruszył również przepis § 3 byłego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 maja 1990 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów i informacji powstałych w wyniku tych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz. U. Nr 33, poz. 195), ponieważ prace geodezyjne wykonywał bez uprzedniego zgłoszenia. W ocenie organu W.C. z własnej winy naruszył postanowienie art. 42 ust.3 ustawy w zakresie stosowania obowiązujących przepisów prawa oraz wykonywania prac geodezyjnych z należytą starannością , a zatem zachodziły podstawy do nałożenia kary upomnienia. W.C. we wniosku z dnia 15 października 2007r. o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł przede wszystkim, że skarga mieszkańców wsi M. nie dotyczy jego osoby, ale wszczętej przed 15 laty próby naprawienia istniejących błędów w ewidencji gruntów tej wsi. Od daty postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] września 2000r. nie podjęto żadnych prac celem naprawienia błędów i uporządkowania stanu prawnego dawnej działki [...]. Nowoutworzona działka nr [...] wraz z pozostałym obszarem rozgraniczenia zawiera ok. 60 działek ewidencyjnych, których przebieg na gruncie, rażąco różni się od stanu wykazanego w operacie ewidencji gruntów. Skarżący przyznał, iż roboty nie zgłosił ponieważ w wyniku jego prac nie powstały żadne nowe dokumenty, a przebieg proponowanej przez niego granicy był zgodny z danymi zawartymi w operacie z rozgraniczenia. Skarżący podkreślił, iż nałożone upomnienie dyskredytuje go w stopniu pozwalającym uznać, iż nie daje rękojmii należytego wykonywania obowiązków biegłego. Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu powyższego wniosku W.C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008r. utrzymał w mocy własną uprzednią decyzję z dnia [...] października 2007r. W uzasadnieniu decyzji organ centralny wskazał, iż głównym zarzutem dotyczącym działalności zawodowej skarżącego jako geodety uprawnionego było wykonywanie prac geodezyjnych bez uprzedniego ich zgłoszenia oraz nieprzekazanie do zasobu pracy geodezyjnej co do ustalenia w postępowaniu sądowym granicy wspólnej dla 16 działek o numerach ewidencyjnych: [...] z działką ew. nr [...], położonych w obrębie M. gm. K. Organ stwierdził, iż ponowne badanie dokumentów zgromadzonych w sprawie potwierdziło, iż W.C. wykonując prace geodezyjne nie stosował przepisu art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy w zakresie zgłaszania prac geodezyjnych oraz przekazania powstałych materiałów i dokumentów. Skarżący we wniosku z października 2007r. przyznał, iż nie zgłosił przedmiotowej pracy przed przystąpieniem do jej wykonania. Organ w konkluzji stwierdził, iż wskazane dowody naruszenia przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów wykonawczych oraz brak nowych okoliczności nie dają podstaw do zmiany decyzji pierwszej instancji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.C. a podniósł, iż zastosowana kara upomnienia jest dla niego krzywdząca i nieadekwatna do wagi uchybień. Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art.107 § 3 kpa. Nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie umotywowano rozstrzygnięcia, co narusza art. 7, 10 § 1 i 77§ 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego orzeczenia nie zaś według kryteriów słuszności owych. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadanie z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Jak stanowi przepis art. 46 ust. 1 cyt. wyżej ustawy osobom, o których mowa w art. 42 (geodetom uprawnionym), które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3 można: 1. udzielić upomnienia; 2. udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; 3. zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku; 4. zawiesić wykonywanie uprawnień do czasu ponownego złożenia legalności z wynikiem pozytywnym; 5. odebrać uprawnienia zawodowe z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia odebrania. Wymieniony przepis zawiera katalog kar dyscyplinarnych, jakie może w drodze decyzji administracyjnej zastosować Główny Geodeta Kraju na wniosek Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( art. 46 ust. 2), jeżeli zostanie stwierdzone, że geodeta uprawniony z własnej winy uchybił obowiązkowi należytego wykonania swoich zadań, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Z przytoczonych powyżej uregulowań prawnych niewątpliwie wynika, że orzeczenie kary dyscyplinarnej ma charakter rozstrzygnięcia uznaniowego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, w szczególności ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Dotyczy to zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, gdyż brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże utożsamiane z dowolnością ( por. wyrok NSA z dnia 23 października1998r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, Biuletyn Skarb. 1999/1/20; wyrok NSA z dnia 8 września 1998r., sygn. akt IV SA 893/97, LEX nr 45905). Na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zaskarżona decyzja ustalająca skarżącemu - W.C. - uprawnionemu geodecie - karę dyscyplinarną - upomnienia - wymogu tego, w ocenie Sądu, nie spełnia. Jak bowiem słusznie podniósł skarżący, organ centralny prowadząc postępowanie z wniosku Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego w B. nie wyjaśnił, jak nakazuje art. 7 i art.77 § 1 kpa w sposób wnikliwy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Przede wszystkim organ centralny nie rozważył okoliczności, iż skarżący jako biegły sądowy na zlecenie Sądu Rejonowego w S. sporządzał opinię w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości poprzez określenie na szkicu sytuacyjnym przebiegu granicy pomiędzy szesnastoma działkami stanowiącymi własność osób fizycznych i Skarbu Państwa, a działką nr ew. [...]. Wymaga podkreślenia, iż skarżący w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podnosił w pismach z dnia 29 marca i z dnia 21 maja 2007 roku, iż w opinii sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego potwierdził jedynie przebieg granicy ustalonej we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym i w tym celu korzystał z operatu rozgraniczeniowego sporządzonego w tym postępowaniu. Według twierdzeń skarżącego przedmiotowy operat był przyjęty do zasobu geodezyjnego wraz z opinią geodety oraz prawomocną decyzją o umorzeniu rozgraniczenia i również był przesłany do Sądu Rejonowego prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. Po analizie m.in. operatu z rozgraniczenia skarżący, jako powołany biegły, zaproponował przebieg granicy sygnalizowany przez geodetę w postępowaniu administracyjnym, W tej sytuacji skarżący uznał, że skoro przebieg proponowanej przez niego granicy jest zgodny z danymi zawartymi we wcześniejszym operacie z rozgraniczenia ( k.53 operatu rozgraniczeniowego), to nie było potrzeby zgłoszenia roboty geodezyjnej. Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w S. Wydział I Cywilny z dnia [...] września 2000r., sygn. akt [...] wynika, że jego integralną częścią jest sporządzony przez skarżącego szkic podstawowy przedstawiający przebieg spornej granicy między działkami. Nadmieniać należy, iż postanowienie to było przedmiotem rozpoznania najpierw przez Sąd Okręgowy w B., który postanowieniem z [...] stycznia 2001r. ( sygn. AK [...]) oddalił apelację jednego z uczestników postępowania rozgraniczonego sądowego. Według informacji podanej przez skarżącego w piśmie z dnia 21 maja 2007r. sprawa o rozgraniczenie była również przedmiotem oceny Sądu Najwyższego, który podzielił stanowisko sądów powszechnych niższych instancji. Starosta S. zwracał się pismem z dnia 25 sierpnia 2003r. do Sądu Rejonowego w S. o uzupełnienie dokumentacji technicznej z rozgraniczenia ww. nieruchomości. W aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi brak jest dokumentów, z których by wynikało, że Sąd Rejonowy udzielił odpowiedzi na ww. pismo Starosty, jak również brak jest dowodów na to, że Główny Geodeta Kraju poczynił starania w celu ustalenia, czy Sąd Rejonowy w ogóle ustosunkował się do pisma Starosty z dnia 25 sierpnia 2003r. Do akt sprawy nie dołączono operatu rozgraniczeniowego w oparciu o który, skarżący sporządził dla Sądu Rejonowego w S. opinię z dnia 30 marca 2000r., a który powinien stanowić dla organu podstawę ustaleń, czy istotnie prawdziwe są twierdzenia skarżącego, iż przebieg spornej granicy podany przez niego w szkicu podstawowym sporządzonym dla Sądu jest zgodny ze stanem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich okoliczności, jak również nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania odwoławczego, o jakiej mowa w art. 15 kpa. Powyższe wskazane uchybienia stanowią naruszenie art.7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia końcowego Sądu Rejowego w S. z dnia [...] września 2000r. sygn. akt [...], na potrzeby którego sporządzona była przez skarżącego omówiona wyżej opinia, wnioskodawcą był Starosta Powiatowy w S. reprezentujący Skarb Państwa, a zatem organ administracji, który prowadzi Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ( art. 7d ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organ rozpatrując ponownie sprawę przed wszystkim wyjaśni, czy rzeczywiście - tak jak twierdzi skarżący - wydając opinię korzystał z opracowanego wcześniej operatu rozgraniczeniowego i nie sporządził żadnych nowych dokumentów geodezyjnych, oprócz szkicu uznanego przez Sąd za integralną część postanowienia rozgraniczeniowego z dnia [...] września 2000 roku i ustali, czy operat ten został zgłoszony do właściwego zasobu geodezyjnego. W zależności od ustaleń dokonanych we wskazanym wyżej zakresie, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawnych (art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 123 poz. 1270 ze zm.).