IV SA/Wa 493/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydania karty pobytu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. K. T. wniosła do Sądu skargę na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydane na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie odmowy wymiany karty pobytu. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił obywatelce [...] K. T. wymiany karty pobytu. Decyzja ta wraz z pouczeniem o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została doręczona na adres wskazany przez skarżącą w dniu [...] grudnia 2012 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła w dniu [...] grudnia 2012 r. (data złożenia w placówce operatora pocztowego). Wobec powyższego organ stwierdził, że wniosek ten został wniesiony w uchybieniem terminu, gdyż termin do jego wniesienia upłynął w dniu [...] grudnia 2012 r. Organ dodał, że skarżąca nie złożyła przy tym prośby o przywrócenie terminu. Skargę na postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. wniosła K. T., zarzucając naruszenie art. 43 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła, że decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. została doręczona jej sąsiadowi w dniu [...] grudnia 2012 r. Sąsiad przesyłkę tę przekazał skarżącej w dniu [...] grudnia 2012 r. W ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, że miało miejsce doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. ponieważ nie została ona zawiadomiona o sposobie doręczenia przesyłki zawierającej decyzję – nie odnalazła żadnego pisma, ani w skrzynce podawczej, ani w drzwiach mieszkania. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że w dniu [...] grudnia 2012 r. jej skrzynka oddawcza była uszkodzona i bezpieczniej było umieścić informacje o odebraniu pisma przez sąsiada w drzwiach mieszkania – z uwagi na mniejszy dostęp do tego miejsca osób trzecich. Skarżąca stanęła na stanowisku, że brak przedmiotowego zawiadomienia czyni doręczenie wadliwym. W konsekwencji zaskarżone postanowienie jest przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 7, k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Mając na uwadze powyższe wskazania Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie odmowy wydania karty pobytu. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jednym z warunków skutecznego skorzystania ze środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Z uwagi na powyższe, organ procedując w przedmiocie terminowości wniesienia środka odwoławczego jest zobligowany zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia. Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki. Jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Kwestie doręczeń uregulowane zostały w dziale I - rozdział 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Przepis art. 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z kolei zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Uznanie doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. za skuteczne, wymaga zatem kumulatywnego spełnienia przesłanek z powołanego przepisu, a mianowicie: a) adresat musi zamieszkiwać w mieszkaniu - choć w momencie doręczania przesyłki jest w tym mieszkaniu nieobecny, b) pismo przyjmuje za pokwitowaniem osoba wymieniona w powołanym przepisie tj. dorosły domownik, sąsiad lub dozorca, c) osoba odbierająca pismo zobowiąże się do jego oddania adresatowi osobiście, d) w przypadku doręczenia przesyłki sąsiadowi lub dozorcy, w skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata doręczyciel winien zamieścić zawiadomienie o doręczeniu zastępczym dokonanym do rąk innych osób niż domownicy. Przewidziana w powołanym przepisie forma doręczenia pism ma charakter uzupełniający i określana jest jako doręczenie zastępcze, które odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe (do rąk adresata). Datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że okoliczność w której dorosły domownik, sąsiad lub dozorca nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA/Lu 1731/98, to orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić w tym miejscu należy, że obowiązkiem organów jest dbałość o to, aby decyzje były doręczane przy wykorzystaniu takich druków zwrotnych potwierdzeń odbioru, które zawierają miejsce na odpowiednie adnotacje doręczyciela pozwalające jednoznacznie ustalić wszystkie okoliczności doręczenia, w tym określone w art. 43 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zasadniczą kwestią dla jej rozstrzygnięcia jest stwierdzenie, czy i ewentualnie kiedy skutecznie doręczono skarżącej decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia, początku biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z zapisów na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej zawierającej decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że korespondencję odebrał "A. Z." w dniu [...] grudnia 2013 r. Zwrócić należy uwagę, że z dokumentu tego nie wynika kim jest wymieniona osoba dla skarżącej, ani gdzie doręczający przesyłkę umieścił zawiadomienie o doręczeniu w trybie art. 43 k.p.a. Tymczasem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji w dniu [..] grudnia 2013 r. Druk potwierdzenia odbioru z wykorzystaniem którego przesłano skarżącej decyzję jest tego rodzaju, że na odwrocie nie zawiera zapisów umożliwiających doręczycielowi przekazanie stosownych informacji, w tym dotyczącej podjęcia się przez osobę wskazaną w art. 43 k.p.a. oddania pisma adresatowi oraz miejsca pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu do rak innej osoby. Ponadto z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do ustalenia statusu osoby, której doręczono przesyłkę kierowaną do skarżącej. Z oświadczenia skarżącej zawartego w skardze do Sądu wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. odebrał sąsiad i przekazał ją skarżącej w dniu [...] grudnia 2013 r. Przy czym zgodnie z oświadczeniem skarżącej, doręczający przesyłkę nie umieści ani w skrzynce pocztowej, ani na drzwiach mieszkania stosownego zawiadomienia doręczeniu w trybie art. 43 k.p.a. W ocenie Sądu, organ nie miał zatem wystarczających podstaw do przyjęcia, że decyzja została doręczona skarżącej w dniu [...] grudnia 2013 r. Brak adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, iż odbiór przesyłki pokwitował domownik, sąsiad bądź dozorca i podjął się do przekazania korespondencji, oraz informacji o miejscu pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu zastępczym, nie uprawniał organu do przyjęcia skuteczności doręczenia zastępczego. Organ nie mógł - bez uprzedniego wyjaśnienia tych okoliczności - skutecznie przyjąć domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i wywodzić z tego skutki prawne dla skarżącej. Co więcej zanim nie nastąpi wyjaśnienie powyższej okoliczności nie można mówić w ogóle o uchybieniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nieskuteczne doręczenie decyzji nie powoduje wszczęcia biegu terminu do dokonania czynności i brak podstaw do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi, w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2247/11 przepisy regulujące doręczenia zastępcze - jako wyjątki od zasady - powinny być rozumiane wąsko. Należy zwrócić także uwagę, że w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oznacza naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który obciąża organ obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienia - wyżej wskazane - uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowienie z dnia [...]. stycznia 2013 r. zamknęło bowiem skarżącej drogę do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ocenić wszystkie zebrane w sprawie dowody, w celu ustalenia czy doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 43 k.p.a. Dopiero jednoznaczne wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Nadto Sąd zwraca uwagę na to, że w orzecznictwie przyjmuje się, że nieprawidłowe doręczenie decyzji przez organ powoduje, iż termin do wniesienia odwołania od tej decyzji nie biegnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994, nr 39, s. 14). Oznacza to, iż odwołanie należy uznać wówczas za wniesione w terminie. Z tych wszystkich względów, na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie I sentencji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia w punkcie drugim wyroku orzeczono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.