IV SA/Wa 494/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2006 sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 nr [...] w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpatrzenia odwołania B. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości położonej we wsi F., stanowiącego własność H. i S. K. jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ I instancji stwierdził, iż w orzeczeniu Starostwa Powiatowego z dnia [...] stycznia 1950 r. w poz. od 1 do 119 nie wymieniono S. i H. K. jako osób, których nieruchomości przejęte zostały na własność Skarbu Państwa a szczegółowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby pod pozycją 120 orzeczenia określone były nieruchomości stanowiące własność wyżej wymienionych. W tej sytuacji organ uznając, iż zaskarżone orzeczenie nie rozstrzygało sytuacji prawnej nieruchomości należącej do S. i H. K. a B. K. nie wykazał przymiotu strony do domagania się stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W złożonym odwołaniu B. K., zwany dalej skarżącym, zarzucił wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego a w szczególności zaniechanie wyjaśnienia które parcele stanowiły własność małżonków S. i H. K. w dniu przejęcia na własność Skarbu Państwa. Dodał, iż w kontrakcie ślubnym w/w, a także umowie kupna- sprzedaży są czytelne numery ksiąg wieczystych a numery parceli są widoczne na mapie geodezyjnej Zajmując stanowisko w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż Wojewoda [...] nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. W uzasadnieniu wskazał, iż kwestionowane orzeczenie wydane zostało w oparciu o przepisy dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego ( Dz. U. R. P. nr 46, poz. 339 ) Kompetencje do orzekania o przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa posiadały powiatowe władze administracji ogólnej. Obowiązujący w dacie wydania decyzji dekret z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej ( Dz. U. nr 43, poz. 248 ) wskazywał, iż uprawnienia i obowiązki dotychczasowych powiatowych urzędów ziemskich i komisarzy ziemskich przechodzą na starostów. Dekret ten został uchylony z dniem 13 kwietnia 1950 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. nr 14, poz. 130 ), znosząca m. in. stanowiska starosty oraz starostwa ( art. 33, art. 35 ), a dotychczasowy zakres właściwości zniesionych organów przejęły rady narodowe i ich organa ( art. 37 ), a więc kompetencję do orzekania w przedmiotowej sprawie przejęły prezydia powiatowych rad narodowych. Dekrety- o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego , utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. nr 27, poz. 250 ). W myśl art. 13 tej ustawy kompetencje do orzekania w sprawach o przejęciu własności nieruchomości przez Państwo przejęły właściwe do spraw rolnych organa powiatowej rady narodowej. Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy-Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz. U. nr 11, poz. 81 ). Dekret o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa został uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz. U. nr 17, poz., 71 ) zgodnie z którą organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań przesądzających o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie w/w dekretu. Nie istnieją już również w obowiązującym systemie prawnym podstawy materialnoprawne na których oparte zostało przedmiotowe orzeczenie oraz nie istnieje organ który je wydał. W tej sytuacji jako kryterium właściwości należało przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 34, poz. 198 ). Organem wyższego stopnia do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez starostwo powiatowe jest samorządowe kolegium odwoławcze, brak bowiem przepisu szczególnego, który właściwość w tych sprawach przyznawałby wojewodzie jako organowi wyższego stopnia. Tak więc organem właściwym w niniejszej sprawie jest nie Wojewoda [...] a właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. W sytuacji gdy organ I instancji orzekł w sprawie nie należącej do jego kompetencji organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyla decyzję i umarza postępowanie przed tym organem. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Opisał szczegółowo stan faktyczny, załączył szereg pism i powołując się na wykładnię zawartą w piśmie z dnia 28 grudnia 2005 r. Ministra Skarbu RP podniósł, iż organem właściwym do zbadania legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego w przedmiotowych sprawach jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, będący obecnie następcą prawnym Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Właściwość to prawna zdolność organu administracji do podejmowania czynności w zakresie procesu administracyjnego, w tym i realizowania szczegółowych kompetencji do rozstrzygania spraw w drodze stosowania odpowiednich norm prawa materialnego. Jest to upoważnienie i zobowiązanie organu administracji publicznej do załatwienia w drodze decyzji administracyjnej określonej sprawy administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby. Stosownie do treści art. 19 kpa organy administracji państwowej są obowiązane z urzędu badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Zaniechanie tego obowiązku oraz wynikłe stąd naruszenie przepisów o właściwości pociąga za sobą nieważność wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć ( art. 156 § 1 pkt 1 kpa ). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie. Toczy się ono według art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego przed organem wyższego stopnia a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze- przed tymi organami. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie, na podstawie art. 17 kpa, określa się organ wyższego stopnia ( zob. postanowienie NSA z 9 grudnia 1998 r., I SA 94/98- LEX nr 44658; wyrok NSA z 21 sierpnia 1998 r., IV SA 498/98- LEX nr 45687 ). Przy wszczęciu postępowania na żądanie strony organ bada swoją właściwość i w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości wszczął postępowanie, jest zobowiązany je umorzyć w myśl art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, jeżeli postępowanie przed organem I instancji stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe a więc także w sytuacji gdy organ wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. wydanego na podstawie dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego ( Dz. U. R. P. nr 46, poz. 339 ). Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając je za trafne. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy przeprowadzone reformy strukturalne w systemie organów administracji spowodowały trudności w ustaleniu organu właściwego do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Powołane akty prawne i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają do właściwości jakich organów należy obecnie omawiana kategoria spraw. Dlatego też w tym zakresie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy, zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 34, poz. 198 ) a z uwagi na brak przepisów odrębnie ustalających kompetencje organu wyższego stopnia, uznać, na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, że organem tym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Reasumując powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu I instancji jako wydaną w sprawie w której nie był organem właściwy i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy a jedynie zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji ani tym bardziej, pozostawione do jego uznania. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Należy zauważyć, iż w tej sytuacji organ wydaje decyzje podczas gdy przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 kpa następuje w drodze postanowienia. Zgodnie z w/w ustaleniami organ powinien obecnie przekazać wniosek skarżącego do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu które jest organem właściwym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.