IV SA/Wa 494/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. w L. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny celem przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006r. Nr (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. działając na podstawie art. 2 § 1 pkt 3, art. 20 § 2, art. 26 § 1, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119 § 2, art. 120 § 1 oraz art. 122 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) orzekł o nałożeniu na G.w L. (zwany dalej G.), grzywnę w kwocie 2000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr (...) oraz opłatę za czynności egzekucyjne w kwocie 68 zł. Jednocześnie wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie do dnia 30.09.2006r. i wskazał, że w razie nie wykonania obowiązku w ustalonym terminie nakładane będą dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż decyzją z dnia (...) sierpnia 2004r. nakazał G. w L. zapewnienie odpowiedniej jakości wody pod względem fizykochemicznym w wodociągu publicznym w F. do dnia 31 października 2004r. W celu doprowadzenia jakości wody do zgodności z obowiązującymi wymaganiami G. w L. planował wymianę złóż w odżelaziaczach, a następnie poddanie ich aktywacji zgodnie z instrukcją P. S.A. na temat uaktywniania świeżego złoża piaskowego (kwarcu) w filtrach pospiesznych. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia (...) października 2004r. wyraził zgodę na zastosowanie w Stacji Uzdatniania Wody w F. materiałów: manganu (II) siarczan 1 hydrant, nadmanganianu potasu oraz żwirków filtracyjnych. G. w L. powołując się na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia 20 października 2005r. wniósł o zmianę terminu zapewnienia odpowiedniej jakości wody. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. decyzją z dnia (...) października 2004r. zmienił decyzję z dnia (...).08.2004r. określając nowy termin zapewnienia odpowiedniej jakości wody na dzień 28 luty 2005r. Data ta jak wskazuje organ zmieniana była jeszcze kilkakrotnie. Ostatecznie G. w L. wnioskiem z dnia (...) lutego 2006r. wniósł o przedłużenie terminu wykonania w/w decyzji do 30 czerwca 2006r., uzasadniając go koniecznością wykonania ostatecznych prac mających poprawić jakość wody. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. pismem z dnia 3 marca 2006r. zwrócił się do G. w L. o dostarczenie dokumentów stwierdzających zakres wykonywanych prac, co stanowiło podstawę do rozpatrzenia wniosku. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. zmienił decyzję z dnia (...) sierpnia 2004r. w ten sposób, że określił datę zapewnienia odpowiedniej jakości wody pod względem fizykochemicznym na dzień 30 czerwca 2006r. Kolejne pobrane próbki wody w dniu 4 lipca 2006r. z hydroforni-po uzdatnieniu (nr analizy (...) i z punktów na sieci wodociągowej (nr analiz (...)) ponownie nie odpowiadały jednak wymaganiom fizykochemicznym zawartym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2004r. W tej sytuacji w ocenie organu wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia spełnia przesłanki przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie G. w L. wskazał, iż w zakreślonym decyzją terminie tj do 30 czerwca 2006r. zrealizował wszystkie zadania jakie znalazły się w "Harmonogramie prac związanych z wymianą złóż w zbiornikach filtracyjnych oraz próbami zmiany technologii płukania złóż" opracowanym w październiku 2005r. oraz wykonał szereg innych prac, których nie przewidziano przy tworzeniu ww. Harmonogramu - będącego podstawą wydania Decyzji zmieniającej. Wykonywane systematyczne badania własne jakości wody wychodzącej z poszczególnych zbiorników filtracyjnych oraz na wyjściu ze stacji wskazywały na prawidłowy kierunek przyjętych działań. Działania te i badania prowadzone były w okresie pracy stacji uzdatniania przy włączonych dwóch pompach głębinowych, co jest charakterystyczne dla tej stacji przy aktualnych rozbiorach przez ponad 10 miesięcy w roku. Jedynie w okresie letnich upałów włączane są trzy pompy głębinowe. Od połowy czerwca br. na terenie całego kraju wystąpiła fala upałów i towarzysząca jej susza utrzymująca się przez półtora miesiąca. W wielu miejscowościach wystąpiły poważne trudności z zaopatrzeniem w wodę oraz okresowe wstrzymania dostaw. Olbrzymim wysiłkiem załogi G. oraz właściwą organizacją pracy udało nam się zapewnić ciągłość dostawy wody, choć bywały okresy obniżonego jej ciśnienia. Stacja pracowała na pełnej aktualnej wydajności nie zachowując warunków właściwej filtracji przy jednostopniowym uzdatnianiu. Nie oznaczało to jednak gwałtownego pogorszenia jakości wody. Wprost przeciwnie, wyniki badań próbek pobranych (mimo naszych protestów) ze stacji w dniu 4 lipca 2006r. są lepsze niż w poprzednich latach. W ocenie G. błędem okazało się wytypowanie (bez przeprowadzenia badań własnych ) jako nowego punktu poboru Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w L. przy ul. (...). Instalacja wewnętrzna w tym obiekcie nie zapewnia bowiem utrzymania w niej właściwej jakości dostarczanej wody bez prowadzenia systematycznych prac konserwatorskich przez gospodarza nieruchomości. G. nie może jednak ponosić za to odpowiedzialności. Próbka pobrana w punkcie poboru w C. w L. przy ul. (...) nie wykazała przekroczeń mim, iż warunki techniczne dostawy wody w to miejsce są znacznie gorsze. W tej sytuacji przeprowadzanie kontroli sprawdzającej w anormalnych warunkach pracy stacji odwołujący się uważają za nieuzasadnione, a wydanie na tej podstawie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia za krzywdzące i bezzasadne. Postanowieniem z dnia (...) września 2006r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa, orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał, iż kontrola sprawdzająca z dnia 4 lipca 2006r. została przeprowadzona po upływie terminu wykonania decyzji z dnia (...) sierpnia 2004r., analiza prób wody pobranej w tym dniu wykazała niewykonanie w/w decyzji. Podniesiono, także że zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowy odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U z 2006r. Nr 123, poz. 858) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić dostawy wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody. Wobec powyższego organ wskazał, iż po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji oraz zarzutów przedstawionych w zażaleniu G.nie widzi on podstaw do uchylenia kwestionowanego postanowienia organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G., wskazując między innymi, iż wykonał wszelkie prace wskazane w harmonogramie prac, które miały na celu doprowadzenie wody do zgodności z wymaganiami, co potwierdzają zarówno wyniki badań przeprowadzone przez skarżącego jak i badania zewnętrze wykonane przez laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. . Strona skarżąca, podnosi zarzut, iż wszelkie próby i badania kontrolne związane z ostatecznym terminem wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie W. z dnia (...) sierpnia 2004r., prowadzone były w okresie, kiedy rozbiory wody ze stacji nie przekraczały 2500 m3 na dobę (wrzesień 2005-maj 2006). Takie rozbiory pozwalały na wykorzystanie dwóch (z trzech istniejących) studni głębinowych, przy wydajności Q 120 m3/h i utrzymanie prędkości filtracji na poziomie nie przekraczającym Vf < 6,74 m/h. Taka prędkość filtracji wody przy dostatecznym stopniu jej napowietrzenia umożliwia wytrącenie związków żelaza w górnej części złoża filtracyjnego i pozwala na wytrącenie związków manganu w części dolnej. Zwiększenie prędkości filtracji wody poprzez włączenie trzeciej pompy głębinowej zaburza proces wytrącania związków żelaza, ich wytrącanie następuje znacznie głębiej przez co brakuje złoża na pełne wytrącenie związków manganu. Tymczasem termin wykonania decyzji przypadał na dzień 30 czerwca 2006r. Od początku czerwca przez cały lipiec na terenie całego kraju utrzymywała się susza. W wielu miejscowościach wprowadzono ograniczenia w dostawie wody ze względu na jej braki. Na terenie G. L. wprowadzono zakaz używania wody do celów innych niż socjalno-bytowe. W celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców tej i sąsiednich gmin stacja pracowała na pełnej zdolności produkcyjnej bijąc kolejne rekordy ilości uzdatnionej wody. Potrzeby przekraczały jednak te możliwości, stąd konieczność wprowadzenia ograniczeń dystrybucyjnych. Przez cały okres nie wprowadzono jednak wyłączeń wody. Koniecznością stało się włączenie trzech pomp głębinowych. Spowodowało to wzrost prędkości filtracji do wielkości przekraczających 10 m/h. Taka prędkość wykluczała jednak możliwość pełnej redukcji nadmiaru manganu. W takich warunkach w dniu 4 lipca 2006r pobrane zostały, mimo protestu ze strony skarżącego, próbki wody do badań kontrolnych oceniających realizację decyzji. Skarżący skomentował również wyniki tych próbek wskazując, iż 1. próbka pobrana na stacji uzdatniania - nr próbki 6993/06 - dwukrotne przekroczenie ( dopuszczalnej zawartości manganu (wynik badania 0,10 mg/ I - norma 0,05 mg/l) wynik zdecydowanie lepszy od uzyskiwanych w poprzednich latach dla próbek pobranych w tym miejscu poboru. 2.próbka pobrana w Domu Pomocy Społecznej w P. - nr próbki 6994/06 (wynik badania zawartości manganu: 0,07 mg/l - norma 0,05 mg/i) - punkt poboru wody w P. został przez Zakład oprotestowany, gdyż usytuowany jest poza obszarem jego działania - Zakład nie może więc odpowiadać za stan sieci w tym rejonie, 3 próbka pobrana w Centrum Szkoleniowo-Konsultacyjnym w L. - nr próbki 6995/06. - (wynik badania zawartości manganu: poniżej 0,03 mg/l - norma 0,05 mg/l), 4 próbka pobrana w centrum Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w L. - nr próbki (...) - (wynik badania zawartości manganu: 0,18 mg/l - norma 0,05 mg/l wynik badania zawartości żelaza 2,25 mg/l - norma 0,2 mg/l) -jak widać na pierwszy rzut oka, wynik badania tej próbki musi być obarczony błędem, gdyż wynik próbki trzeciej wyklucza zanieczyszczoną sieć. W trakcie wyjaśniania przyczyn tego stanu uzyskano informację, iż z uwagi na okres wakacyjny przyłącze od dwóch tygodni przed poborem próbek nie było wykorzystywane, przez pół roku nie płukano filtra dodatkowo uzdatniającego wodę (zmiana pracownika). Płukanie przyłącza przed poborem próbek spowodowało takie wyniki. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, iż wyniki badań próbek 6994/06 i 6996/06 nie powinny być brane pod uwagę w trakcie oceny. Jednocześnie skarżący wskazał, iż w jego ocenie badania kontrolne przeprowadzane przez akredytowane laboratorium Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. załączone do skargi potwierdzają, iż przez dziesięć do jedenastu miesięcy rocznie Zakład jest w stanie spełnić wszystkie wymagania rozporządzenia Ministra Zdrowia w odniesieniu do jakości wody. Ponieważ zapewnienie zgodności wyników badań wody z wymogami rozporządzenia Ministra Zdrowia nawet w okresie maksymalnych jej rozbiorów wymaga przeprowadzenia pełnej modernizacji stacji, a ta nie leży w obowiązkach Zakładu, wystąpiono do Wójta G. L. z wnioskiem o jej ujęcie w planach finansowych Gminy. W tej sytuacji nałożenie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Powiatu W. na Zakład grzywny w celu przymuszenia i utrzymanie tej decyzji w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. strona skarżąca uważa za krzywdzące . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podstawą działania organów egzekucyjnych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 zwanej w dalszej części "ustawą" ). Stosownie do treści art. 7 organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków-środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zgodnie z § 3 powyższego przepisu stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny zastosował w stosunku do skarżącego środek egzekucyjny o którym mowa w art. 119-126 ustawy, w postaci nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr (...) tj. wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie W., zobowiązującej G. do zapewnienia odpowiedniej jakości wody pod względem chemicznym poprzez obniżenie mętności a także wyeliminowanie nadmiaru manganu. W świetle przywołanych powyżej przepisów grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy zobowiązany nie wykonał czynności, obowiązku do którego był zobowiązany. Nie ulega zatem wątpliwości, iż conditio sine qua non nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest bezsporne, nie budzące żadnych wątpliwości stwierdzenie przez organ egzekucyjny, iż zobowiązany faktycznie nie wykonał w zakreślonym mu terminie ciążącego na nim obowiązku. W rozpoznawanej sprawie w ocenie organów egzekucyjnych kontrola sprawdzająca polegająca na pobraniu kilku prób wody, przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 4 lipca 2006r., a więc po upływnie terminu zakreślonego skarżącemu na wykonanie decyzji z dnia (...) sierpnia 2004r.. wykazała niewykonanie w/w decyzji. Ze stanowiskiem powyższym nie zgodził się jednak skarżący, który w zażaleniu wniesionym od postanowienia organu I instancji wskazał, iż w jego ocenie zakład w zakreślonym mu terminie wykonał wszystkie ciążące na nim obowiązki, przeprowadził stosowną modernizację, dostosował jakość wody do ustawowych wymagań. Kontrolę przeprowadzono jednak wbrew protestów ze strony skarżącego w okresie anomalii pogodowych. Od początku czerwca przez cały lipiec na terenie całego kraju utrzymywała się bowiem susza. W wielu miejscowościach wprowadzono ograniczenia w dostawie wody ze względu na jej braki. Na terenie G. L. wprowadzono zakaz używania wody do celów innych niż socjalno-bytowe. W celu zaspokojenia potrzeb mieszkańców tej i sąsiednich gmin stacja pracowała na pełnej zdolności produkcyjnej bijąc kolejne rekordy ilości uzdatnionej wody. Potrzeby przekraczały jednak te możliwości. Przez cały okres nie wprowadzono jednak wyłączeń wody. Koniecznością stało się jednak włączenie trzech pomp głębinowych, podczas gdy normalnie stacja pracuje w oparciu o dwie. Spowodowało to wzrost prędkości filtracji do wielkości przekraczających 10 m/h. Taka prędkość wykluczała zaś możliwość pełnej redukcji nadmiaru manganu. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego do Sądu postanowienia, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżącego, skwitował je jednym zdaniem, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu godzi w interesy strony skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skoro ustawodawca w art. 122 § 3 ustawy wskazał, iż zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, to obowiązkiem organu odwoławczego jest takie żalenie rozpoznać merytorycznie. Obowiązek taki wynika również pośrednio z art. 18 ustawy, zgodnie z którym "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym zastosowanie mają także zasady ogólne wynikające z rozdziału 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071). Wśród tych zasad w art. 15 k.p.a. została określona zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania/zażalenia, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja zaskarżonego aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. W świetle powyższego, jak również mając na uwadze, iż podniesione przez stronę skarżącą zarówno w zażaleniu jak i skardze wniesionej do Sądu zarzuty, kwestionują przyjętą przez organy tezę niewykonania w zakreślonym terminie ciążących na skarżącym zobowiązań, w ocenie Sądu nierozpoznanie i nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącego, stanowi naruszenie w/w przepisów , mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt "I lit. c przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.