IV SA/Wa 495/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant Danuta Gorzelak – Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2004 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz I. P. 500 (pięćset) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. - w wyniku rozpoznania odwołań K. i J. Z., E. K. oraz K. Z. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2004r. ustalającej na wniosek I. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w R. przy ulicy [...], w granicy z działką nr [...] (drogą wewnętrzną), na zasadzie "wymiany" istniejącej zabudowy - uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji zawiera istotne wady. Ponadto dla usunięcia nieprawidłowości niezbędne jest sporządzenia załącznika graficznego określającego teren zamierzonej inwestycji. Wskazano, że kwestia usytuowania budynku w granicy z działką [...] nie należy do kompetencji organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (należy to do właściwości organów wydających pozwolenia na budowę). Inaczej mogło by być tylko w razie istnienia odpowiednich rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie brak jest jednak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisu szczególnego mogącego przesądzić o konkretnym usytuowaniu inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu winna zatem określać jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji i ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Organ I instancji określił linie rozgraniczenia ulicy [...] (kolorem niebieskim) - 12 m i drogi wewnętrznej - 8 m oraz ustalił linie zabudowy (kolorem czerwonym) od ulicy [...] na 5 m i od drogi wewnętrznej w linii rozgraniczenia, przy czym nie udokumentował do jakiej kategorii drogi zaliczana jest ulica [...]. Nie wiadomo też dlaczego przyjęto 5 metrowe linie zabudowy od drogi publicznej. Art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U. z 2000roku, Nr 71 poz. 838 ze zm.) określa wymagane odległości obiektów budowlanych od dróg publicznych. Przepisy tej ustawy nie określają jednak minimalnej odległości od dróg wewnętrznych. Zatem organ I instancji zbędnie określił linię zabudowy od działki [...]. Ponadto odległości od dróg publicznych mogą być w uzasadnionych przypadkach za zgodą zarządcy dróg zmniejszone. Dowodu wyrażenia zgody akta sprawy nie zawierają, a znajdujące się w aktach stanowisko zarządu przedmiotowej drogi odnosi się jedynie do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (tj. istniejącego zjazdu), nie wspominając nic o liniach zabudowy. Decyzja organu I instancji ustala także powierzchnię zabudowy działki na 50 % z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej na 10%, co nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie prawnym. Z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka to teren zabudowy mieszkalnej. Nieuzasadniony był zatem zapis (pkt 2.6) wprowadzający obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Z tych to powodów oraz wobec wstąpienia do postępowania nowych stron (współwłaścicieli sąsiedniej działki Nr [...]), a także z uwagi na potrzebę sporządzenia nowego załącznika graficznego zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty i należało orzec zgodnie z art. 138 § 2 kpa. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze I. P. zarzuciła zaskarżonej decyzji: * obrazę art. 7, 8, 77 kpa * niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 kpa * obrazę art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja uwzględnia tylko interes sąsiadów, a pomija całkowicie jej żywotny interes, jakim jest budowa nowego budynku mieszkalnego dla poprawienia warunków bytowych skarżącej i jej syna. Działka, na której ma być prowadzona inwestycja ma niewielką powierzchnię, ale położona jest na terenie w pełni uzbrojonym i można na niej usytuować budynek mieszkalny w zbliżeniu do granicy działki Nr [...]. Ponadto według skarżącej na uwzględnienie zasługuje fakt, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją kasacyjną w sprawie, a starania strony o załatwienie sprawy trwają od 2001r. Skarżąca wskazuje, że poniosła duże straty finansowe z tego względu, że zleciła sporządzenie projektu architektoniczno-budowlanego (który jest gotowy od 2002r.) i mogłaby uzyskać pozwolenie na budowę. W ocenie skarżącej organ odwoławczy mógł sam uzupełnić niezbędne postępowanie dowodowe a kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej przyznano organowi odwoławczemu tylko w ograniczonym zakresie. Również fakt wstąpienia do sprawy innych osób nie jest przesłanką określoną w art. 138 § 2 kpa. Według strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. błędnie zinterpretowało pkt 2.6 decyzji organu I instancji. Skarżąca podnosi, iż nie ma też zakazu przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym nowych dowodów i nowych okoliczności jakie miałyby się przyczynić do załatwienia sprawy. Według strony skarżącej także kwestia usytuowania budynku w granicy należy do kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co według skarżącej wynika z orzecznictwa NSA i SN. Błędnie także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zinterpretowało linie rozgraniczające teren inwestycji jako teren działki, na której inwestycja ma być realizowana. Powinny one pokazywać położenie projektowanego budynku w stosunku do istniejącej zabudowy. Pozwala to organowi na ocenę dopuszczalności budowy w sytuacji braku planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć nie oznacza to, że Sąd podzielił wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Stosownie do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Cytowany wyżej przepis przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje kasacyjne, ale w ograniczonym zakresie. Skoro kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej są wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznawania przez organ odwoławczy, to art. 138 § 2 kpa należy stosować ściśle i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z 22.09.198 lr. - USA 400/81, ONSA1981,nr2,poz. 88). Decyzja, o jakiej mowa w art. 138 § 2 kpa może być podjęta wyłącznie w sytuacjach określonych przez ustawę tzn. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. ( wyrok NSA z dn. 2.12.1999r. - I SA 632/99, LEX nr 48722). Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania wyjaśniającego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, (wyrok NSA z dn. 30.09.1990r. -IVSA 1591/97, LEX nr 47900). Podstawy wydania decyzji zgodnie z kompetencjami organu odwoławczego określonymi w art. 138 § 2 kpa winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek wykazania, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki upoważniające do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. i wykazania, że nie jest możliwe wyjaśnienie sprawy przy użyciu środków, jakimi dysponuje organ odwoławczy w ramach uprawnienia wynikającego z art. 136 kpa. Argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. podniesione w decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie przekonują, w ocenie Sądu, o istnieniu w niniejszej sprawie przesłanek wskazanych w art:. 138 § 2. Organ odwoławczy podnosząc wadliwości decyzji organu pierwszej instancji tylko co do niektórych z nich zasugerował potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu zasugerowane przez organ odwoławczy wątpliwości mogły być nadto z powodzeniem wyjaśnione przez sam organ drugiej instancji (w ramach uprawnień wynikających z art. 136 kpa). Nie mogły być natomiast traktowane jako wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Uzasadnienia do wydania decyzji kasacyjnej w omawianej sprawie nie stanowiło też powołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na okoliczność wstąpienia do sprawy nowych osób, jak też potrzeba sporządzenia skorygowanego załącznika graficznego. Korekta załącznika graficznego (a nawet jego sporządzenie na nowo) mieści się w uprawnieniach samorządowego kolegium odwoławczego jako organu drugiej instancji w konkretnej kategorii spraw. Z niczego nie wynika bowiem, że samorządowe kolegium odwoławcze jako organ drugiej instancji w konkretnej kategorii spraw zostało zwolnione z obowiązku sporządzania załącznika graficznego. Nieporozumieniem jest także utożsamianie przekształceń podmiotowych w zakresie kręgu stron występujących w sprawie z przesłanką wydania decyzji kasacyjnej to znaczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nadużyło, w ocenie Sądu, uregulowania zawartego w art. 138 § 2 kpa, co tym bardziej musiało spotkać się z negatywną oceną - poprzez wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - skoro postępowanie w niniejszej sprawie jest już wyjątkowo długotrwałe. W określonej sytuacji zasadne jest zatem postawienie zarzutu naruszenia zasady ogólnej, sformułowanej w art. 12 kpa - szybkości postępowania administracyjnego. Zasady ogólne kpa nie są zaś jedynie postulatami, ale obowiązującym prawem. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.