IV SA/Wa 496/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółki Z. S.A. z siedzibą w O. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego dotyczącego nakazu stosowania oleju opałowego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...]; 2. zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółki Z. S.A. z siedzibą w O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w W. powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2007r. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.), zarządził aby Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O., do rozpalania kotłów energetycznych stosowała olej opałowy ciężki, spełniający wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 stycznia 2007r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. Nr 4, poz. 30 zwanym w dalszej części "rozporządzeniem Ministra Gospodarki"). W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej na terenie Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O. w dniach 21 listopada - 6 grudnia 2007r. ustalono, iż zawartość siarki w ciężkim oleju opałowym, stosowanym w instalacji energetycznego spalania paliw, eksploatowanej przez Spółkę narusza przepis § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, zgodnie z którym zawartość siarki w przeliczeniu na masę w stosowanym oleju nie może być większa niż 1 %. Tymczasem badania próbek oleju stosowanego przez Spółkę, pobranych podczas kontroli wykazały, iż zawartość siarki w przeliczeniu na masę wynosiła: 1. w próbce pobranej ze zbiornika nr 1 -1,64 % (przekroczenie o 0,64 % dopuszczalnej zawartości określonej w rozporządzeniu), 2. w próbce pobranej ze zbiornika nr 2 -1,51 % (przekroczenie o 0,51 % dopuszczalnej zawartości określonej w rozporządzeniu). W dniu 17 stycznia 2008r. Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O., nie zgadzając się z powyższym zarządzeniem pokontrolnym wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Spółka podniosła, iż wydane zarządzenie pokontrolne nie odnosi się do odstępstw określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, określających instalacje, w których dopuszcza się stosowanie oleju ciężkiego nie spełniającego wymogi określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Ponadto, zakwestionowany jakościowo olej stosuje ona jedynie do rozruchu, a zatem zastosowanie powinny mieć wymagania określone w przepisach szczególnych tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 2181). Zgodnie bowiem z § 12 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, w przypadku prowadzenia pomiarów ciągłych, przy interpretacji dotrzymywania standardów emisyjnych nie uwzględnia się, m.in. okresów rozruchu i zatrzymania źródła, co wprost oznacza, że standardy wynikające ze spalania oleju nie są określone dla rozruchu i zatrzymania źródła. Organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymał swoje stanowisko i odmówił uchylenia zarządzenia pokontrolnego. Odnosząc się do zarzutów Spółki, wskazał, iż jego zdaniem warunkiem stosowania ciężkiego oleju opałowego o zawartości przekraczającej 1% siarki, w świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki jest posiadanie pozwolenia zintegrowanego, w którym określone winny być wskaźniki dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotłów. Z tego względu przepisy § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki nie mogą mieć zastosowania w odniesieniu do Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O., bowiem w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu. Po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2008 roku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu § 12 ust 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 218 ze zmianami) oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 4 stycznia 2007 roku w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe (Dz.U. z 2007 roku, nr 4, poz. 30), poprzez niewłaściwą ich interpretację, co miało wpływ na wynik postępowania. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W ocenie skarżącej wydane zarządzenie pokontrolne jest wadliwe, ponieważ nie uwzględnia, iż w stosunku do skarżącej zastosowanie winny znaleźć przepisy § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Podniesiono także, iż Spółka stosuje zakwestionowany jakościowo olej jedynie przy rozruchu, a zatem zastosowanie w tym przypadku powinny mieć wymagania określone w przepisach szczególnych tj. w/w rozporządzeniu Ministra Środowiska, który w § 12 ust.3 stanowi, iż w przypadku prowadzenia pomiarów ciągłych (a takowe są prowadzone u skarżącej), przy interpretacji dotrzymania standardów emisyjnych nie uwzględnia się, m.in. okresów rozruchu i zatrzymania źródła, co wprost oznacza, że standardy wynikające ze spalania oleju nie są określane dla rozruchu i zatrzymania, których szczegółową definicję zawarto w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Wynika stąd bezpośrednio, że do rozpalania kotłów możliwe jest stosowanie oleju o zawartości siarki powyżej 1 %. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz.1270, ze zmianami) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt lub czynność z zakresu administracji publicznej wydane przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nich do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu lub czynności, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny Sądu w toku niniejszego postępowania jest zarządzenie pokontrolne z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zobowiązujące Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w O., aby do rozpalania kotłów energetycznych stosowała olej opałowy ciężki, spełniający wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki, określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 stycznia 2007r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. Nr 4, poz. 30 zwanym w dalszej części "rozporządzeniem Ministra Gospodarki"). Wydane przez organ zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy przywołanej przez organ ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazane w nich organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tego zarządzenia do organu wyższego stopnia. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi, stosownym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, co uczyniła z zachowaniem wskazanych w w/w przepisie terminie. A zatem dopuszczalnym stało się jej rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Rozpoznając niniejszą sprawę należy zatem wskazać, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k. p. a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej podejmą wszelkie środki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to naczelna zasada postępowania administracyjnego, ma bowiem decydujący wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodów w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz ich przeprowadzenia. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. I tak, zgodnie z art. 77 § 1 k. p. a. organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w toku postępowania uchybiono powyższym przepisom. Organ wydając zarządzenie pokontrolne zobowiązujące skarżącą do zaprzestania stosowania ciężkiego oleju opałowego o zawartości siarki powyżej 1 % powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki - § 2 pkt 2 zakazującego stosowania takiego oleju. W odpowiedzi na wezwanie organ zauważył zaś, że wyżej cytowane rozporządzenie Ministra Gospodarki w § 3 wylicza rodzaje instalacji, w których stosowane będą ciężkie oleje opałowe, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki, określone w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Do tych instalacji zalicza się: instalacje energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej równej lub większej niż 50 MW, które zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 2181 oraz z 2006 roku, nr 17, Poz.140) należy zakwalifikować jako źródła nowe oraz które spełniają standardy emisyjne określone w tych przepisach; instalacje energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej równej lub większej niż 50 MW, które zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1, najeży zakwalifikować jako źródła istniejące oraz które spełniają standardy emisyjne określone w tych przepisach; 1) instalacje energetycznego spalania, niewymienione w pkt 1 i 2, dla których wartość stężeń dwutlenku siarki w gazach odlotowych pochodzących z tych instalacji nie przekroczą 1.700 mg/m3u przy zawartości tlenu w gazach odlotowych wynoszącej 3% na jednostkę objętości tych gazów w stanie suchym; 2) instalacje energetycznego spalania w rafineriach, dla których średnia miesięczna wartość stężenia dwutlenku siarki w gazach odlotowych, uśredniona dla wszystkich tych instalacji w danej rafinerii, niezależnie od wykorzystywanego rodzaju paliwa lub mieszanki paliw nie przekracza 1.700 mg/m3u .Uśrednienie to nie obejmuje instalacji, o których mowa w pkt 1 i 2. Zgodnie zaś z § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, warunkiem stosowania ciężkich olejów opałowych w instalacjach, o których mowa w § 3 jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Zasadnicze znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym miała zatem okoliczność, czy posiadana przez skarżącego instalacja, należy do instalacji, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, oraz czy prowadzący tę instalację posiada pozwolenie zintegrowane lub pozwolenie na wprowadzanie gazów do powietrza. Podnieść w związku z tym wypada, że organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w ogóle nie wyjaśnił powyższych kwestii. W odpowiedzi na wezwanie wskazał zaś jedynie, w sposób bardzo ogólny, iż w jego ocenie skarżąca Spółka mimo, że posiada pozwolenie zintegrowane, nie jest uprawniona do stosowania ciężkiego oleju o zawartości siarki powyżej 1%, ponieważ w posiadanym przez nią pozwoleniu nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotłów, przy stosowaniu ciężkiego oleju opałowego. Z tego względu dla instalacji prowadzonej przez nią nie mają zastosowania przepisy § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Tymczasem należy wskazać, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący podnosił wprost, iż prowadzona przez niego instalacja zalicza się do instalacji wymienionych w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, a zatem takich, które nie muszą spełniać wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie jest zaś w ocenie Sądu okolicznością istotną z punktu widzenia właściwego rozpoznania niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca posiada pozwolenie zintegrowane udzielone jej decyzją Wojewody [...] - znak [...] z dnia [...] grudnia 2005r.. W przypadku zatem ustalenia, iż prowadzona przez nią instalacja zalicza się do instalacji o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, nie było by podstaw do zastosowania w stosunku do niej przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Tymczasem organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w ogóle nie odniósł się do powyższej kwestii, co zdaniem Sadu stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k. p. a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. mogącej mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również podnieść, iż w ocenie Sądu nie może zasługiwać na podtrzymanie stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na wezwanie, wskazujące, iż okoliczność posiadania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego, nie uprawnia jej do stosowania ciężkiego oleju o zawartości siarki powyżej 1%, ponieważ w pozwoleniu tym nie określono dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji podczas rozruchu kotłów, przy stosowaniu ciężkiego oleju opałowego, co w konsekwencji skutkuje brakiem podstaw do zastosowania w stosunku do niej przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki. Takie stanowisko organu w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Przepis § 4 rozporządzenia Ministra zezwala bowiem na stosowanie oleju ciężkiego, który nie spełnia wymagań jakościowych w zakresie zawartości siarki w instalacjach, o których mowa §3 w przypadku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Organ podnosząc, że pozwolenie zintegrowane powinno określać dopuszczalną emisję dla pracy instalacji podczas rozruchu, przy stosowaniu ciężkiego oleju nie wskazuje przepisu prawa, który by tę kwestię regulował i taki wymóg nakładał. Kwestie związane z wydaniem pozwolenia zintegrowanego są zaś uregulowane w rozdziale 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zmianami), dalej jako prawo ochrony środowiska. W art. 211 tej ustawy określona została treść pozwolenia zintegrowanego. Wymagania co jego zawartości można podzielić na dwie części - powielane, określone dla pozwoleń sektorowych, oraz odrębne, związane wyłącznie z pozwoleniem zintegrowanym. Pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z art. 211 Prawa ochrony środowiska, wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Art. 202 ust. 2 Prawa ochrony środowiska stanowi, że w pozwoleniu zintegrowanym ustala się dopuszczalną wielkość emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza z instalacji. Jednocześnie instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności, z zastrzeżeniem art. 207 ust. 2, nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Tak więc, stanowisko organu, iż pozwolenie zintegrowane powinno określać również kwestie związane z określeniem dopuszczalnej emisji dla pracy instalacji w różnych fazach pracy instalacji, w tym w fazie rozruchu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska. Takiego obowiązku również nie nakłada przywoływane przez organ rozporządzenie Ministra Gospodarki, które w § 4 stanowi, że warunkiem stosowania ciężkich olejów w instalacjach, o których mowa w § 3, jest posiadanie przez prowadzących te instalacje pozwolenia na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenia zintegrowanego. Przepis ten nie nakłada zatem żadnych dodatkowych wymogów, co powinna zawierać treść takiego pozwolenia. Tak więc, wywodzenie przez organ takiego wymogu z powołanego przepisu jest nieuprawnione i nakłada na podmiot obowiązki, które nie wynikają z przywołanego przepisu prawa. Podnieść także należy, iż przywoływany przez skarżącą zapis § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 roku w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz.U. nr 260, poz. 218 ze zmianami), który to przepis stanowi, że średnie wartości stężeń substancji, o których mowa w ust.1 pkt 3 oraz ust.1 lit. a), oblicza się z jednogodzinnych średnich wartości stężeń substancji, z tym, że w obliczeniach nie uwzględnia się okresów rozruchu i zatrzymania źródła oraz okresów pracy źródła bez sprawnych urządzeń ochronnych, o których mowa w § 13 ust. 3-5 bezpośrednio nie może dawać uprawnienia do stosowania olejów ciężkich o zawartości siarki powyżej 1% w instalacjach przez nią posiadanych w fazie rozruchu. Możliwość taką daje, zaś spełnienie łącznie przesłanek określonych w § 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki tj. wykazanie, iż dany podmiot posiada instalacje o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i posiada pozwolenie na wprowadzanie gazów do powietrza lub pozwolenie zintegrowane. Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka spełnia wymagania określone w § 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki w zakresie posiadania pozwolenia zintegrowanego, w sytuacji zatem wykazania (czego organ nie uczynił), iż skarżąca spółka posiada także instalację o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, organ zobligowany będzie do uznania, iż stosując oleje ciężkie o zawartości przekraczającej 1% siarki w posiadanych instalacjach, nie narusza ona przepisu § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 145 1 pkt 1 lit. c) art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 1 i 2 sentencji na wstępie. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego oparto na podstawie art. 200 p.p.s.a.