IV SA/Wa 496/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta C. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Burmistrza Miasta C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...]Minister Środowiska (dalej: "organ" lub "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "k.p.a.") po ponownym rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [...]orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...]czerwca 2017 r., znak [...] dotyczącą m.in. nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 29,4439 ha, gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (29,1073 ha) - cz. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]- obręb ewidencyjny [...] oraz w użytkowaniu wieczystym [...]Sp. z o.o. w [...] (0,3364 ha) - cz. dz. ew. nr [...]z obrębu ewidencyjnego [...], oznaczonych na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000, projektowanych pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, tereny dróg publicznych, tereny drogi publicznej klasy zbiorczej, tereny drogi publicznej klasy lokalnej, teren infrastruktury technicznej z zakresu kanalizacji, teren infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki teren infrastruktury technicznej z zakresu gazownictwa teren drogi publicznej klasy dojazdowej. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia [...]kwietnia 2017 r., znak: [...] Burmistrz Miasta [...]zwrócił się do Ministra Środowiska z wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 30,0611 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, w tym pozostających w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], w zarządzie [...]S.A. z s. w [...], we władaniu [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], w użytkowaniu wieczystym [...]Sp. z o.o. w [...]oraz innych gruntów leśnych Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...]czerwca 2017 r. znak: [...]Minister Środowiska, działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, ze zm.; dalej: "u.o.g.r.l.") oraz art. 104 k.p.a. orzekł o: - wyrażeniu zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 0,6174 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, w tym pozostających w zarządzie [...] w Polsce "[...]" S.A. z s. w [...]0,5653 ha - cz. dz. ew. nr [...]obrębu ewidencyjnego 0001 [...], będących we władaniu [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]0,0192 ha - cz. dz. ew. nr [...]obrębu ewidencyjnego [...]i innych gruntów Skarbu Państwa 0,0329 ha - cz. dz. ew. nr [...]obrębu ewidencyjnego [...] [...], oznaczonych na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000, projektowanych pod tereny zabudowy produkcyjno- usługowej, tereny drogi publicznej klasy lokalnej, tereny drogi wewnętrznej, tereny komunikacji kolejowej oraz tereny komunikacji pieszo-rowerowej; - nie wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 29,4439 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, w tym pozostających w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] 29,1073 ha - cz. dz. ew. nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...] obrębu ewidencyjnego[...] [...]oraz będących w użytkowaniu wieczystym [...]Sp. z 0.0. w [...]0,3364 ha - cz. dz. ew. nr [...]obrębu ewidencyjnego [...][...], oznaczonych na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000, projektowanych pod tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, tereny dróg publicznych, tereny drogi publicznej klasy lokalnej, teren infrastruktury technicznej z zakresu kanalizacji, teren infrastruktury technicznej z zakresu elektroenergetyki, teren infrastruktury technicznej z zakresu gazownictwa, teren drogi publicznej klasy dojazdowej. Minister wskazał, iż wnioskowana zmiana przeznaczenia została w części pozytywnie zaopiniowana przez Dyrektora RDLP w [...], ponieważ doprowadzi ona w tym przypadku do zgodności zapisów planu ze stanem faktycznym. Natomiast negatywna opinia Dyrektora RDLP w [...]dotycząca części ww. gruntów leśny wynika z faktu, iż przedmiotowe grunty przeznaczone m.in. pod tereny przemysłowo-usługowe miałyby utworzyć strefę przemysłową, powiększając w ten sposób istniejący już obszar strefy której do tej pory nie udało się pozyskać inwestora zainteresowanego wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji. Jednocześnie Minister zauważył, iż Marszałek Województwa [...]wyraził opinię zbieżną z opinią Dyrektora RDLP w [...]. Pismem z dnia [...]lipca 2017 r. Burmistrz Miasta [...]złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o zmianę decyzji z dnia [...]czerwca 2017 r. w zakresie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne 29,4439 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, w tym pozostających w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (powierzchnia 29,1073 ha) - cz. dz. ew. nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...]obręb ewid. [...]oraz będących w użytkowaniu wieczystym [...]Sp. z o.o. w [...] (powierzchnia 0,3364 ha) - cz. dz. ew. nr [...]obręb ewid. [...], poprzez wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o powierzchni 29,4439 ha. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał m.in., iż podniesiona w treści opinii Dyrektora RDLP w [...]okoliczność, że na terenie gminy nie pojawił się inwestor, który byłby zainteresowany wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej, na obszarach przeznaczonych już pod tereny przemysłowo - usługowe, potwierdza słuszność działań gminy w zakresie wskazania innej lokalizacji na planowane zainwestowanie pod działalność gospodarczą. Teren objęty wnioskiem, stanowiący własność Skarbu Państwa, położony jest bezpośrednim sąsiedztwie terenów już zagospodarowanych na działalność produkcyjno-usługową i przylega do infrastruktury kolejowej oraz drogowej, umożliwiającej połączenie z węzłem autostrady [...], a także nie koliduje z terenami zamieszkałymi. Nadto wnioskodawca zauważył, iż teren objęty wnioskiem znajduje się na granicy kompleksu leśnego lub w jego pobliżu. Jednakże przecięty jest on publiczną drogą powiatową, przylega bezpośrednio do linii kolejowej oraz terenów zagospodarowanych już na cele działalności gospodarczej. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 29,1073 ha na cele nierolnicze i nieleśne nie wpłynie w sposób znaczący na zmniejszenie powierzchni drzewostanów, ponieważ na terenach przewidzianych do zagospodarowania na cele nierolnicze i nieleśne, muszą zostać przewidziane powierzchnie biologicznie czynne oraz powinna być minimalizowana wycinka drzew z uwagi na ekonomiczny aspekt podejmowanych inwestycji. Przedmiotowa zmiana nie powinna mieć również istotnego wpływu na działalność gospodarczą Nadleśnictwa [...], zarządzającego większością gruntów objętych przedmiotowym wnioskiem. Burmistrz wskazał także, iż opinie Dyrektora RDLP w [...] i Marszałka Województwa [...], wskazują okoliczności nie odnoszące się bezpośrednio do terenu, którego ma dotyczyć zmiana przeznaczenia, a tylko takie stanowić mogą podstawę odmowy zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Mają charakter zachowawczy, nie biorący pod uwagę ponadlokalnego charakteru przyszłej strefy usługowo-przemysłowej, umożliwiającej realizację nowych miejsc pracy. Przyszła strefa jest popierana przez Starostę Powiatu [...]i Burmistrzów sąsiednich miast [...]i [...]oraz Wójta Gminy [...]. Ponadto Marszałek Województwa [...]powołując się na opinię Dyrektora RDLP w [...]naruszył art. 7 u.o.g.r.l., nie dokonał własnej merytorycznej oceny wniosku i wnikliwie nie rozpoznał założeń wniosku oraz nie wykazał jego nieracjonalności. Natomiast Minister Środowiska uwzględniając ww. opinie, nie wyraził zgody decyzją z dnia [...]czerwca 2017 r., z uzasadnienia której nie wynika żadna konkretna przeszkoda do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu. Minister Środowiska, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...]listopada 2017 r. wyjaśnił, iż mając na uwadze znaczną powierzchnię gruntów leśnych Skarbu Państwa planowanych do zmiany przeznaczenia, zwrócił się o opinię do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, który odniósł się pozytywnie do sposobu rozpatrzenia sprawy przez Ministra Środowiska, potwierdzając, iż decyzja powinna być utrzymana w mocy. Oceniając zebraną w sprawie dokumentację organ nie przychylił się do argumentacji Burmistrza Miasta [...]i utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]czerwca 2017 r., nie wyrażającą zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. 29,4439 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]oraz w użytkowaniu wieczystym [...]Sp. z o.o. w [...]. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Ministra Środowiska z dnia [...]listopada 2017 r. nie zgodził się Burmistrz Miasta [...] (dalej: "skarżący"). Pismem z dnia [...]grudnia 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o uchylenie decyzji z [...]listopada 2017 i [...]czerwca 2017 r. w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 29,4439 ha gruntów leśnych. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału w sprawie i oparcie się wyłącznie na opiniach wydanych przez Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych i Marszałka Województwa [...], z konsekwencją nie czynienia własnych ustaleń w sprawie; 2) art. 6 i art. 107 § 1 ust 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu zarówno pierwszej decyzji jak i podtrzymującej pierwszą decyzję wskazania faktów, które organ uznał za uzasadnione, dowodów na których się oparł oraz pełnego i konkretnego wykazania przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia, przy pominięciu argumentów i stanowiska wykazanego przez stronę skarżącą. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż Minister Środowiska w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń, argumentacji i zarzutów podniesionych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a swoje stanowisko uzasadnił lakonicznie, przywołując wskazane opinie jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego Minister Środowiska wydając zaskarżoną decyzję uchybił zasadom ogólnym istotnym w k.p.a., a mianowicie art. 6 i art. 7 oraz normie art. 77 i art. 107. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: jako "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotę sporu stanowi kwestia nie wyrażenia zgody przez Ministra Środowiska na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 29,4439 ha gruntów leśnych Skarbu Państwa, w tym pozostających w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]29,1073 ha oraz będących w użytkowaniu wieczystym [...]Sp. z 0.0. w [...]0,3364 ha. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), a w stosunku do pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Należy zauważyć, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu leśnego jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 2 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów leśnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 – określającego, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. W przypadku gdy postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania. Uzasadnienie takiej decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek ustalić i wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Zdaniem Sądu słusznie wywodzi skarżący, że organ w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybił zasadom ogólnym kodeksu postępowania administracyjnego, czym naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. W kontrolowanej sprawie obowiązkiem Ministra jako organu administracji publicznej było szczegółowe i wnikliwe rozważenie wszystkich powoływanych przez skarżącego powodów przemawiających jego zdaniem za zmianą przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, w sposób wyczerpujący, czy powody te należało uznać za ważkie. Tymczasem Minister wydając zaskarżoną decyzję w lakoniczny sposób uznał jedynie za zasadną negatywną opinię Dyrektora RDLP w [...]odnośnie 29,4439 ha gruntów leśnych wskazującą, iż przedmiotowe grunty przeznaczone m.in. pod tereny przemysłowo-usługowe miałyby utworzyć strefę przemysłową, powiększając w ten sposób istniejący już obszar strefy, dla której do tej pory nie udało się pozyskać inwestora, który zainteresowany byłby wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej. Powyższe stwierdzenie nie zwalania organu od przeanalizowania wszystkich argumentów, którymi kieruje się gmina występując o zgodę. Minister nie rozważył w ogóle argumentów i twierdzeń Burmistrza Miasta [...]dotyczących słuszności działań gminy w zakresie wskazania innej lokalizacji na planowane zainwestowanie pod działalność gospodarczą, jak i fakt, że teren objęty wnioskiem przecina publiczna droga powiatowa przylegająca bezpośrednio do linii kolejowej oraz terenów zagospodarowanych już na cele działalności gospodarczej. Sąd zauważa, iż organ administracji w przypadku wydawania decyzji uznaniowej stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Oznacza to, że organ ma obowiązek rozważyć i wyważyć nie tylko interes publiczny, którym bezsprzecznie jest obowiązek ochrony gruntów rolnych, lecz również słuszny interes strony pojmowany jako indywidualny gospodarczy rozwój Gminy oraz jej mieszkańców. Ma obowiązek poczynić te rozważania w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Nadto uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać elementy wyjaśniające i przekonujące, jak i odnosić się również do zagadnienia konkurencyjności względem interesu samej gminy jako jej mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową. Dlatego za słuszne należało uznać ponoszone zarzuty dotyczące naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącej i nie wzięcia pod uwagę słusznego interesu gminy. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska jest niezgodna z przepisami postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak punkcie 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).