IV SA/Wa 497/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia - oddala skargę - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., określił pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku Z. – K. (od km 0 + 000 do km 51 + 400 ). Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 49 ust. 1, ust. 1a, ust. 4, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. Organ w treści postanowienia zawarł pouczenie, iż stronie przysługuje zażalenie do Ministra Środowiska, które wnosi się za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 141 k.p.a.). Postanowienie organ skierował do wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] września 2007 r. J. W. wystąpił do Ministra Środowiska za pośrednictwem Wojewody [...] z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od przedmiotowego postanowienia wskazując, iż po raz pierwszy z jego treścią zapoznał się w dniu 21 września 2007 r., a z pouczenia zawartego w postanowieniu dowiedział się, że przysługuje mu prawo złożenia zażalenia. Podniósł, iż ogłoszenie postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż Wojewoda nie ogłosił postanowienia wszystkim stronom postępowania (brak było jakichkolwiek obwieszczeń). Jednocześnie w piśmie J. W. zawarł zażalenie, w którym wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Podniósł, iż jest właścicielem kilku nieruchomości położonych w gminie N., jak również w gminie B. (wskazując ich numery ewidencyjne), a przedsięwzięcie polegające na budowie autostrady [...] na odcinku Z. – K. będzie realizowane m.in. na tychże nieruchomościach i okoliczność ta uprawnia do uznania go za stronę postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a.. Podkreślił, iż podzielenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, na skutek wyznaczenia trasy planowanej autostrady [...] spowodowało, że utraciła ona jednolity geodezyjnie obszar, ponieważ powstały trzy odrębne działki, z których dwie pozostawione właścicielowi są rozdzielona planowaną autostradą, co w konsekwencji powoduje, że przejazd z jednej działki na drugą może wynosić 20 km w jedną stronę. Ponadto w zażaleniu podniesione zostało, iż zgodnie z dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. oraz dyrektywę Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającą dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zainteresowana społeczność winna mieć skuteczną możliwość udziału we wszystkich procedurach dotyczących środowiska. Minister Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] odpowiadając na pismo J. W. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od w/w postanowienia Wojewody [...], stwierdził w postępowaniu o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć o których mowa w art..51 ust. 1 pkt 1 Prawo ochrony środowiska, że stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 w/w ustawy, wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania decyzji o określenie zakresu raportu. Organ podkreślił, iż instytucja przywrócenia terminu, przewidziana w kodeksie postępowania administracyjnego dotyczy sytuacji, w których adresat został wymieniony w rozdzielniku decyzji. W konsekwencji organ stwierdził, iż nie można przyjąć, iż istnieją przesłanki do przywrócenia terminu, jeżeli postanowienie w ogóle nie zostało skarżącemu doręczone, a o jego wydaniu dowiedział się z innych źródeł. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J. W. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniósł, iż rozstrzygnięcie Ministra jest wadliwe, gdyż w świetle art. 28 k.p.a. każdemu skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia sąm.in. jego nieruchomości. Na potwierdzenie powyższej tezy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1984 r., sygn. I SA 1576/83, w którym Sąd stwierdził, iż "właściciele nieruchomości, których dotyczy przebieg projektowanej linii energetycznej są w świetle art. 28 k.p.a. stroną i odnoszą się do nich uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego skutkiem niedopuszczenia jego osoby do udziału w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest m.in. poświadczenie nieprawdy w sporządzonym raporcie z lipca 2006 r., w którym podano, iż obecnie grunty w granicach linii rozgraniczających zostały wykupione przez inwestora." W rzeczywistości nieruchomości należące do skarżącego, a położone w granicach linii rozgraniczających projektowanego pasa autostrady [...] nadal są jego własnością. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż zaskarżone postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie narusza ono prawa materialnego, jak również przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy . W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] można uznać za postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Stosownie do treści art. 124 k.p.a. struktura prawna postanowienia obejmuje: 1.oznaczenie organu administracji publicznej (element ten służy stwierdzeniu wydania postanowienia z zachowaniem przepisów o właściwości), 2. datę wydania postanowienia, która określa stan faktyczny i prawny, w jakim postanowienia zostało wydane, 3.oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, 4. powołanie podstawy prawnej 5 rozstrzygnięcie wyrażające rezultat stosowania prawa procesowego (czasami także materialnego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny, 6. pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, 7.podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, 8. uzasadnienie faktyczne i prawne mające za zadanie wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Postanowienie spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem prawidłowym. Braki w tym zakresie prowadzą do różnorodnych konsekwencji, a mianowicie wadliwości postanowienia albo nawet jego nieistnienia . Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9 -10.poz.169), wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994r., I SAB 54/93, OSP 1995, z.11, poz.222). W wyrokach tych wyrażono pogląd, iż każde "pismo" zawierające takie konstytutywne wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Określając zatem konstytutywne wymogi w zakresie struktury prawnej każdego postanowienia, decydujące o jego istnieniu należy wymienić: oznaczenie organu administracji wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia (nie zawsze będzie nim strona), rozstrzygnięcie kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy kodeks tak stanowi, podpis osoby reprezentującej organ. Z reguły wymogi te spełniać będzie określone " pismo", "odpowiedź", "informacja" organu. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż pismo organu stanowiące przedmiot skargi, spełnia wymogi określone w art. 124 k.p.a., gdyż posiada podstawowe elementy, takie jak: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie z powołaniem się do określonych przepisów prawa, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo przedmiotowe zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko – I. M., która -jak wynika z przedstawionego w toku postępowania sądowego, pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2007 r. udzielonego przez Ministra Środowiska (kserokopia w aktach sprawy k –[...]) upoważniona była do podpisywania w imieniu Ministra Środowiska orzeczeń administracyjnych w zakresie m.in. ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym. Podkreślenia wymaga, iż forma zewnętrzna nie może wyłącznie przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie administracyjne. Utrwalony jest pogląd w orzecznictwie sądowym, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz.222 ). Treść wskazanego powyżej pisma Ministra Środowiska uzasadnia przyjęcie, że jest to postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006r. o określeniu pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku Z. - K. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, iż w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raport stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy uprawnienie do wniesienia zażalenia. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść, obowiązującego w dacie wydania w/w postanowienia Wojewody, art. 49 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz.627 z późn. zm) zgodnie, z którą wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy. Posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem "może zwrócić się z zapytaniem" wskazuje, iż celem jego było wyodrębnienie z postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - które w myśl art. 46a ust. 1, w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] czerwca 2006r. wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia - procedury związanej z ustaleniem zakresu przedmiotowego raportu. Celowość tego rodzaju wyłączenia znajduje potwierdzenie również w fakultatywności wystąpienia przez wnioskodawcę ze wskazanym powyższą normą prawną zapytaniem, co umacnia także pogląd, iż stroną tego postępowania jest tylko wnioskodawca. W tym miejscu zauważyć należy, iż wystąpienie określonego podmiotu z zapytaniem o zakres raportu nie stwarza stanu pewności że w ogóle dojdzie do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już wcześniej zostało podkreślone, inicjatywa wszczęcia tego postępowania przysługuje podmiotowi podejmującemu realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 1 Prawa ochrony środowiska), a zatem to, czy będzie prowadzone takie postępowanie zależy wyłącznie od woli wymienionego podmiotu. Nadto zasadnym jest zauważyć, iż jednostki osobowe mające interes prawny legitymujący do udziału w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach, mają możliwość podniesienia zarzutów co do prawidłowości ustalenia zakresu opracowywanego raportu oddziaływania na środowisko w postępowaniu odwoławczym dotyczącym tego rodzaju decyzji. Skoro zatem skarżący w postępowaniu o ustalenie zakresu raportu, zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. nie był stroną tego postępowania i nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia tego orzeczenia, to istotnie, jak podniósł Minister Środowiska nie było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wprawdzie organ stwierdzając, że J. W. nie jest stroną postępowania, powinien w trybie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a w związku z art. 144 k.p.a. umorzyć postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe. Jednakże w ocenie Sądu nie było to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.