IV SA/Wa 498/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia - oddala skargę - IV SA/Wa 498/08 Uzasadnienie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w W., określił pełen zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku Z. – K. (od km [...]+[...] do km [...]+[...]). Podstawę prawną orzeczenia stanowił m. in. art. 49 ust. 1, ust. 1a, ust. 4, ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.: Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm. ), zwanej dalej "p. o. ś.". Wojewoda [...] w postanowieniu zawarł pouczenie, iż stronie przysługuje zażalenie do Ministra Środowiska, które wnosi się za pośrednictwem Wojewody [...] w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Postanowienie organ skierował wyłącznie do wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] września 2007 r. R. W. wystąpił do Ministra Środowiska za pośrednictwem Wojewody [...] z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od powyższego postanowienia wskazując, iż po raz pierwszy zapoznał się z nim w dniu [...] września 2007 r., a z pouczenia zawartego w postanowieniu dowiedział się, że przysługuje mu prawo złożenia zażalenia. Podniósł, iż ogłoszenie postanowienia nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 p. o. ś., gdyż Wojewoda [...] nie ogłosił postanowienia wszystkim stronom postępowania (brak było jakichkolwiek obwieszczeń ). Jednocześnie w piśmie R. W. zawarł zażalenie, w którym wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Podniósł, iż jest właścicielem kilku nieruchomości położonych w gminach N. i B. (wskazując ich numery ewidencyjne), a przedsięwzięcie polegające na budowie autostrady [...] na odcinku Z. – K. będzie realizowane m. in. na tychże nieruchomościach i okoliczność ta uprawnia do uznania go za stronę postępowania zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Podkreślił, iż podzielenie nieruchomości, stanowiącej jego własność, na skutek wyznaczenia trasy planowanej autostrady [...] spowodowało, że utraciła ona jednolity geodezyjnie obszar, ponieważ powstały trzy odrębne działki, z których dwie pozostawione właścicielowi są rozdzielona planowaną autostradą, co w konsekwencji powoduje, że przejazd z jednej działki na drugą może wynosić 20 km w jedną stronę. Ponadto w zażaleniu podniesione zostało, iż zgodnie z dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. oraz dyrektywę Rady IV SA/Wa 498/08 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. zmieniającą dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zainteresowana społeczność winna mieć skuteczną możliwość udziału we wszystkich procedurach dotyczących środowiska. Minister Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odpowiadając na pismo R. W. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od powyższego postanowienia Wojewody [...] stwierdził, że w postępowaniu o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p. o. ś. stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 1 p. o. ś. wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania decyzji o określenie zakresu raportu. Organ podkreślił, iż instytucja przywrócenia terminu, przewidziana w k. p. a. dotyczy sytuacji, w których adresat został wymieniony w rozdzielniku decyzji. W konsekwencji w ocenie organu nie można przyjąć, iż istnieją przesłanki do przywrócenia terminu, jeżeli postanowienie w ogóle nie zostało skarżącemu doręczone, a o jego wydaniu dowiedział się z innych źródeł. Na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. W. wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniósł, iż rozstrzygnięcie Ministra jest wadliwe, gdyż w świetle art. 28 k. p. a. każdemu skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym, gdzie przedmiotem rozstrzygnięcia są m. in. jego nieruchomości. Na potwierdzenie powyższej tezy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1984 r., sygn. akt I SA 1576/83, w którym Sąd stwierdził, iż "właściciele nieruchomości, których dotyczy przebieg projektowanej linii energetycznej są w świetle art. 28 k. p. a. stroną i odnoszą się do nich uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k. p. a." Zdaniem skarżącego skutkiem niedopuszczenia go do udziału w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest m. in. poświadczenie nieprawdy w sporządzonym raporcie z lipca 2006 r., w którym podano, iż obecnie grunty w granicach linii rozgraniczających zostały wykupione przez inwestora. Skarżący poinformował, że należące do niego nieruchomości, położone w granicach linii rozgraniczających projektowanego pasa autostrady [...], są nadal jego własnością. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując IV SA/Wa 498/08 swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. jest postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Stosownie do treści art. 124 § 1 i 2 k. p. a. postanowienia powinno zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania postanowienia, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Postanowienie spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k. p. a. wymogi formalne jest postanowieniem prawidłowym. Braki w tym zakresie prowadzą do różnorodnych konsekwencji, a mianowicie wadliwości postanowienia albo nawet jego nieistnienia. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Uznaje się, że każde pismo zawierające powyższe cztery wymogi jest decyzją administracyjną. Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Określając zatem konstytutywne wymogi w zakresie struktury prawnej każdego postanowienia, decydujące o jego istnieniu należy wymienić: oznaczenie organu administracji wydającego postanowienie, oznaczenie adresata postanowienia (nie zawsze będzie nim strona), rozstrzygnięcie kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy, gdy k. p. a. tak stanowi oraz podpis osoby reprezentującej organ. Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zaskarżone do Sądu pismo organu z dnia [...] stycznia 2008 r. spełnia wymogi określone w art. 124 § 1 i 2 k. p. a., gdyż posiada podstawowe elementy, takie jak: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie z powołaniem się do określonych IV SA/Wa 498/08 przepisów prawa, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo przedmiotowe zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko I. M., która - jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2007 r. udzielonego przez Ministra Środowiska - była upoważniona do podpisywania w imieniu Ministra Środowiska orzeczeń administracyjnych w zakresie m. in. ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym. Zewnętrzna forma aktu nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o istocie aktu przesądza jego treść, a nie forma. Treść wskazanego powyżej pisma Ministra Środowiska uzasadnia przyjęcie, że jest to postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k. p. a. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego zażalenia od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o określeniu pełnego zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku Z. - K. Kluczowe znaczenie w sprawie ma okoliczność, czy skarżący jest uprawniony do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, iż w postępowaniu dotyczącym określenia zakresu raport stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy uprawnienie do wniesienia zażalenia. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia treść, obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia Wojewody [...], art. 49 ust. 1 p. o. ś., zgodnie z którym wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się z zapytaniem do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p. o. ś. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "może zwrócić się z zapytaniem" wskazuje, iż jego celem było wyodrębnienie z postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - które w myśl art. 46a ust. 1 p. o. ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 czerwca 2006 r. wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia - procedury związanej z ustaleniem zakresu przedmiotowego raportu. Celowość tego rodzaju wyłączenia znajduje potwierdzenie również w fakultatywności wystąpienia przez wnioskodawcę ze wskazanym powyższą normą prawną zapytaniem, co umacnia także pogląd, iż stroną tego postępowania jest tylko IV SA/Wa 498/08 wnioskodawca. W tym miejscu zauważyć należy, iż wystąpienie określonego podmiotu z zapytaniem o zakres raportu nie stwarza stanu pewności, że w ogóle dojdzie do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już wcześniej zostało podkreślone, inicjatywa wszczęcia tego postępowania przysługuje podmiotowi podejmującemu realizację przedsięwzięcia (art. 46a ust. 1 p. o. ś.), a zatem to, czy będzie prowadzone takie postępowanie zależy wyłącznie od woli wymienionego podmiotu. Skoro zatem skarżący w postępowaniu o ustalenie zakresu raportu zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. nie był stroną tego postępowania i nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia tego orzeczenia, to - jak słusznie podniósł Minister Środowiska - nie było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wprawdzie organ stwierdzając, że R. W. nie jest stroną postępowania powinien w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k. p. a w związku z art. 144 k. p. a. umorzyć postępowanie zażaleniowe jako bezprzedmiotowe, ale w ocenie Sądu uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).