IV SA/Wa 50/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] listopada 2012 r. - zaskarżoną skargą przez R.R. (dalej także, jako: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z [...] grudnia 1993 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił R.R. uprawnień kombatanckich nabytych w drodze orzeczenia Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z uwagi na jego służbę w organach bezpieczeństwa publicznego w Z. od kwietnia do listopada 1945 r. Wyrokiem z 31 stycznia 1996 r. (sygn. akt V SA 348/94) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na powyższą decyzję. W 1998 r. R.R. złożył wniosek o przyznanie mu uprawnień z tytułu udziału w Wojnie Obronnej 1939 r. oraz służby w organizacji podziemnej (PPS-WRN) w czasie okupacji. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] lipca 1999 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] grudnia 1999 r. odmówił przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z 26 października 2000 r. (sygn. akt V SA 362/00) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję z [...] grudnia 1999 r. W 2003 r. R.R. złożył wniosek o zmianę decyzji z [...] lipca 1999 r. w trybie art. 154 K.p.a., powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] maja 2003 r. uchylił decyzję z [...] lipca 1999 r. oraz decyzję z [...] grudnia 1999 r. i przyznał skarżącemu uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w okresie od maja 1943 r. do stycznia 1945 r. w Gwardii Ludowej - Oddziałach Wojskowych WRN (PPS). Organ wskazał, że dokumenty przedłożone przez stronę świadczą o tym, że R.R. w czasie pełnienia służby w MUBP w Z. wykonywał wyłącznie zadania niezwiązane ze zwalczaniem niepodległościowego podziemia. W 2012 r. organ po przeprowadzeniu kwerendy archiwalnej w Instytucie Pamięci Narodowej wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2003 r. Decyzją z [....] października 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził nieważność własnej decyzji z [...] maja 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że w sprawie zastosowanie ma negatywna przesłanka zawarta w art. 25 ust 2 pkt 1 lit a w związku z art. 21 ust 2 pkt 4 lit a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400), gdyż z akt kombatanckich oraz kwerendy przeprowadzonej przez Instytut Pamięci Narodowej wynika, że R.R. pełnił służbę w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa w Z. od kwietnia do listopada 1945 r. Z wnioskiem o ponowne rozpoznania sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.) wystąpił R.R. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] listopada 2012 r. podtrzymał jednak swoje stanowisko przedstawione w decyzji wydanej w I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji z 6 maja 2003 r. jest ujawnienie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ocenie organu powołane przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, wprost wskazują, że uprawnienia określone w ustawie nie przysługują osobie, która była zatrudniona w aparacie bezpieczeństwa publicznego lub informacji wojskowej. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Stąd należało orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] maja 2003 r. przyznającej skarżącemu uprawnienia kombatanckie. W skardze do Sądu R.R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu skargi R.R. wyjaśnił, że okoliczność o tym, że skarżący pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego, znana była organowi od kilkunastu lat, o czym zresztą sam informował w toku postępowań. Z akt osobowych skarżącego wynika jednak, że uczestniczył w zwalczaniu maruderów i dywersyjnych grup niemieckich (Wherwolf), nie wykonywał zadań związanych ze zwalczaniem osób lub organizacji działających na rzecz suwerenności Polski. Skarżący w tamtym okresie podlegał rygorowi wojskowemu i nie miał wpływu na wybór miejsca pełnienia służby. R.R. od początku starał się o zwolnienie ze służby i po okresie kilkumiesięcznych starań uzyskał je, jako pracownik niezdyscyplinowany. Okoliczności te, zdaniem skarżącego, winny być wzięte pod uwagę przez organ, który nie powinien ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że skarżący pełnił służbę w organach bezpieczeństwa publicznego i stąd uprawnienia kombatanckie mu się nie należą. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] listopada 2012 r. odpowiada prawu. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] maja 2003 r. [....] uchylającej decyzję z [...] lipca 1999 r. oraz decyzję z [....] grudnia 1999 r. i przyznającej skarżącemu uprawnienia kombatanckie z tytułu służby w Gwardii Ludowej - Oddziałach Wojskowych PPS od maja 1943 r. do stycznia 1945 r. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno – prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Innymi słowy - w niniejszym postępowaniu Sąd oceniał czy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zasadnie ustalił stan faktyczny i prawny istniejące w dniu wydania decyzji z 6 maja 2003 r. i czy słusznie stwierdził nieważność tej decyzji. W myśl art. 21 ust 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego - w brzmieniu obowiązującym w dniu 6 maja 2003 r. - uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 pkt 4 lit a tego artykułu uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej treść art. 21 ust 3 pkt 1 powołanej ustawy wskazuje, że nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) wobec osób, które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy. Stosownie do art. 25 ust 2 pkt 1 lit a ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby wymienione w art. 21 ust 2 w pkt 1, 3 i 4, z zastrzeżeniem art. 21 ust. 3 tej ustawy. Jak wynika z treści powołanych przepisów, w dniu 6 maja 2003 r. jedyną przesłanką uznania, że uprawnienia kombatanckie nie przysługują było stwierdzenie, że dana osoba (za wyjątkiem osób wymienionych art. 21 ust 3 pkt 1 powołanej ustawy) w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Mocą art. 1 ust 1 pkt 3b ustawy z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862), która weszła w życie w dniu 9 października 1999 r., skreślono w art. 21 ust. 3 dotychczasowy pkt 2, na który powołuje się skarżący. Tym samym od dnia wejścia w życie tej ustawy, pozbawiono osoby zatrudnione w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa możliwości przedkładania dowodów na okoliczność, że podczas zatrudnienia, pełnienia służby lub funkcji w strukturach, jednostkach i na stanowiskach, o których mowa w ust 2 pkt 4 lit a i b, wykonywały wyłącznie zadania niezwiązane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Wszelkie okoliczności, o których wspomina skarżący w swojej skardze nie mogły być, zatem przez organ wzięte pod uwagę, albowiem w dniu wydania kwestionowanej w trybie nieważności decyzji, nie obowiązywał już art. 21 ust 3 pkt 2 powołanej ustawy, który dopuszczał możliwość uchylenia się od skutków art. 21 ust. 2 pkt 4 lit a tej ustawy poprzez przedłożenie określonych dowodów. W sprawie niniejszej nie mogła nadto znaleźć zastosowania zasada wskazana w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, albowiem nie mamy do czynienia z analogicznym stanem faktycznym. Decyzja z 6 maja 2003 r. wydana został w trybie art. 154 K.p.a., a zatem w odrębnym, samodzielnym postępowaniu administracyjnym, w którym organ winien zastosować przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. Skoro w dniu wydania decyzji z [...] maja 2003 r. nie obowiązywał już art. 21 ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, to rację ma organ, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność. Stosownie do art. 154 § 1 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak należy domniemywać organ wydając w 2003r. decyzją pozytywną dla skarżącego kierował się przesłanką słusznego interesu strony. Mianowicie uznał, że skoro powołana w uzasadnieniu tej decyzji uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r. sygn. akt OPS 14/00, dopuściła możliwość stosowania wstecz przepisów uchylonych już, a dających możliwość wykazania, że dana osoba pomimo, iż była zatrudniona w strukturach urzędów bezpieczeństwa to jednak nie zwalczała ruchu niepodległościowego – to jest możliwe zastosowanie przepisu art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach także w trybie art. 154 K.p.a. Tymczasem stosowanie trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 K.p.a. nie może pozostawać w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i w konsekwencji do obejścia prawa. Mianowicie dnia [...] maja 2003r. obowiązywały przepisy w takim brzmieniu, które wyłączały możliwość przyznania uprawnień kombatanckim tym osobom, które w latach 1944-1956 pełniły służbę lub funkcję i były zatrudnione w strukturach urzędów bezpieczeństwa, służby bezpieczeństwa i informacji wojskowej. Nie miało znaczenia jakiego rodzaju była to praca i czy wiązała się z wyrządzaniem krzywdy niepodległościowym ruchom i osobom w nie zaangażowanym. Rozstrzygnięcie zatem organu przyznające skarżącemu uprawnienia kombatanckie pomimo bezspornego faktu zatrudnienia w aparacie bezpieczeństwa publicznego pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 21 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji. Z tego powodu zasadnie uznano, iż doszło do rażącego naruszenia przywołanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa. Wyjaśnić należy jednocześnie skarżącemu, że ani organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji, ani też Sąd w niniejszym wyroku nie kwestionują tych wszystkich motywów, na które powołuje się skarżący tj. okoliczności świadczących o intencjach skarżącego i faktycznym działaniu podczas pełnienia służby w strukturach urzędów bezpieczeństwa. Sąd stwierdza jedynie, że w dniu 6 maja 2003 r. okoliczności te nie mogły być przez organ badane, a zmiana decyzji w trybie art. 154 K.p.a. nie mogła nastąpić z powołaniem się na art. 21 ust 3 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a.