IV SA/Wa 50/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...], orzekającą o legalizacji urządzenia wodnego - rowku odwadniającego - na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. [...] należącego do [...] i [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Wnioskiem z 5 lipca 2017 r. [...] i [...] wystąpili do Starosty [...] o zalegalizowanie wykonanego rowka odwadniającego, wskazując jednocześnie, że rowek ten jest im niezbędny do odwadniania ich działek i użytkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego zgodnie z przeznaczeniem. Powyższy wniosek został uzupełniony o operat wodnoprawny, opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym, decyzję Dyrektora RZGW w [...] z [...] października 2017 r., znak: [...] (z uwagi na położenie przedmiotowych działek na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią) oraz pismo Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r., tj. organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym pismem z 18 października 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania legalizacyjnego. W dniu 23 listopada 2017 r. odbyła się rozprawa połączona z wizją lokalną w terenie. W rozprawie uczestniczył [...], natomiast [...] nie wziął w niej udziału. Podczas rozprawy ustalono: rowek w dniu przeprowadzenia oględzin nie prowadził wody; parametry rowka są zgodne z danymi zawartymi w przedłożonym do dochodzeń wodnoprawnych operacie; na długości około 17 m rowek wyłożony jest korytkami betonowymi, w pozostałej części jest to rowek ziemny. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., orzekł o legalizacji urządzenia wodnego - rowku odwadniającego - na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] zasadnie uznał, że możliwe jest zalegalizowanie wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego (rowku odwadniającego) na działkach nr [...] i [...] w m. [...]. W sytuacji wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, zastosowanie mogą mieć dwa rodzaje postępowania wynikające z przepisów art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257). Pierwsze z nich to postępowanie wszczynane na wniosek właściciela samowolnie wykonanego urządzenia wodnego, zmierzające do legalizacji tego urządzenia (art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Z kolei drugie z tych postępowań, to postępowanie wszczynane przez organ w sytuacji, kiedy właściciel urządzenia nie złoży wniosku o legalizację lub nie uzyska decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, zmierzające do wydania decyzji o likwidacji tego urządzenia (art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r.). Zgodnie z art. 64a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 Prawa wodnego wskazujących na potrzebę kierowania się przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych zasadą zrównoważonego rozwoju. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności wskazanych w art. 64a ust. 2 powołanej ustawy stanowiących podstawę do odmowy wydania decyzji o legalizacji wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego. Wnioskodawcy dokonali odwodnienia terenu swojej nieruchomości poprzez wykonanie rowka, który w czasie intensywnych opadów deszczu będzie odbierał wody opadowe i roztopowe spływające samoczynnie z uwagi na ukształtowanie terenu. Rowek ten ma połącznie z rowem melioracyjnym R-l zlokalizowanym na działce sąsiedniej (dz. nr [...]). Objęte wnioskiem urządzenie wodne ma głębokość od 0,25 m do 0,5 m (przy wylocie), szerokość dna wynosi od 0,20m do 0,30m, całkowita długość to około 95m, a spadek wynosi 0,5%. Zdaniem organu, objęte wnioskiem przedsięwzięcie nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdził Wójt Gminy [...] w piśmie z 9 sierpnia 2017 r. wskazując, które inwestycje w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają ustalenia warunków zabudowy. Organ ten powołał się na przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu obowiązującego dla tego terenu. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, bezzasadne są obawy skarżącego, czy objęta wnioskiem inwestycja, była przez Starostę [...] analizowana w odniesieniu do planu zagospodarowania przestrzennego terenu obowiązującego dla przedmiotowych nieruchomości, ponieważ taki plan dla obszaru analizowanych działek nie został ustalony. Lokalizacja legalizowanego urządzenia nie narusza przepisów art. 63 Prawa wodnego, ponieważ wykonany rowek odwadniający nie zaburza równowagi ekologicznej na przedmiotowym terenie i nie jest sprzeczny z zasadą zrównoważonego rozwoju, gdyż nie narusza równowagi przyrodniczej o trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, przedmiotowe urządzenie nie wpłynęło również na stan wód znajdujących się w rowie melioracyjnym R-l, nie powoduje ich zanieczyszczenia, brak jest także charakterystycznych dla tego urządzenia biocenoz. Przeprowadzone w dniu 23 listopada 2017 r. oględziny analizowanego terenu potwierdziły, że wykonanie rowka odwadniającego nie naruszyło biologicznych stosunków w środowisku wodnym - urządzenie to jest drożne, w dniu rozprawy w rowku tym nie było wody, wody nie było również w rowie melioracyjnym R-l, nie stwierdzono również w rejonie tego urządzenia żadnych zalewisk. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania była wyłącznie ocena, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji legalizacyjnej wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego, postępowanie to nie dotyczyło natomiast korzystania z wód, polegającego na odprowadzaniu nadmiaru wód opadowych i roztopowych z tego urządzania poza teren nieruchomości wnioskodawców, tj. do rowu melioracyjnego R-l, a kwestia podwyższenia terenu tych działek wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Ponadto w przedmiotowej sprawie dotyczącej legalizacji urządzenia wodnego, Prezes Wód Polskich nie ma również podstaw do weryfikowania wskazanych przez odwołującego rozbieżności podawanych wartości rzędnych wody Q1% dla działek nr [...] i [...], gdyż to nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestie dotyczące przepisów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla analizowanego terenu zostały wyjaśnione przez organ właściwy w sprawie, tj. Dyrektora RZGW w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł [...]. Wskazał on, że Starosta [...] początkowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże w wyniku złożenia przez niego zażalenia wszczął przedmiotowe postępowanie. Następnie z niezrozumiałych dla niego przyczyn Starosta zamiast prowadzić skuteczne postępowanie w sprawie likwidacji poinformował [...] i [...] o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego urządzenia wodnego, jednocześnie zaniechał prowadzenia postępowania w sprawie jego likwidacji. W ocenie skarżącego takie zachowanie organu stanowi nieusprawiedliwione uprzywilejowanie jednej ze stron postępowania. Jednocześnie organ I instancji bezprawnie przedłużał pierwotnie ustalone terminy na złożenie wymaganych dokumentów przez [...] i [...], którzy to nie złożyli wymaganych dokumentów w terminie. Jego zdaniem, urządzenie wodne zostało wykonane wbrew interesowi społecznemu, gdyż rowem tym odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, które winny być rozprowadzone po terenie działek nr [...] i [...], a nie do Rowu melioracyjnego R1, który służy mieszkańcom wsi [...] celem osuszenia pól, od którego mieszkańcy opłacają opłatę roczną, a który jest wielokrotnie przepełniony i nie spełnia w sposób prawidłowy swojej funkcji, a dodatkowo będą tym rowem odprowadzane wody opadowe i roztopowe praktycznie z całej powierzchni działek nr [...] i [...]. Wbrew twierdzeniom organu, rów zlokalizowany na działce nr [...] nie będzie spełniał swojej funkcji m.in. przez wielokrotne przepełnianie się rowu melioracyjnego R1, do którego to ma wpływać woda opadowa i roztopowa z działek [...] i [...]. Rowek na działce nr [...] nie jest w ogóle czyszczony przez właściciela. Zdaniem skarżącego w sprawie pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska, a mianowicie w piśmie z dnia 21 września 2015 r. RZGW w [...] wskazuje, że przed wydaniem decyzji w sprawie likwidacji urządzenia wodnego Starosta powinien wykonać badanie przepustowości rowu melioracyjnego R1 oraz wziąć pod uwagę interesy działek przyległych, gdy tymczasem w przedmiotowej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty wskazano, że postępowanie nie dotyczyło korzystania z wód polegające na odprowadzaniu nadmiaru wód opadowych i roztopowych z tego urządzenia poza teren nieruchomości, tak więc nie jest przedmiotem zainteresowania organu przepustowość rowu melioracyjnego R1. Według skarżącego, załączony do sprawy operat wodnoprawny, który jest podstawą decyzji legalizującej rowek, posiada w swej treści liczne pomyłki i sprzeczności np. błędnie wpisane numery działek [...] i [...] zamiast [...] i [...] błędnie wskazano rzędne terenu (rzekomo rzędna terenu przy początku rowka wynosi 187.20 m n.p.m, gdy tymczasem wynosi 187,57 m n.p.m.). Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Prezes PGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wówczas jego właściciel może wystąpić o legalizację urządzenia dołączając dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. (operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym). W postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji urządzenia wodnego właściwy organ, ustalając stan faktyczny i prawny sprawy, czyni to z punktu widzenia wymagań, jakie wybudowane urządzenie powinno spełniać ze względu na treść dokumentów wymienionych w art. 131 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 64a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. lokalizacja urządzenia wodnego nie może naruszać przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów, o których stanowi art. 63 Prawa wodnego z 2001 r. Stosownie do art. 63 Prawa wodnego z 2001 r., przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych. W kontekście wymagań zawartych w tych przepisach należy oceniać, czy organ administracyjny rozpoznający sprawę w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnoprawnego prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. W ocenie Sądu, organy administracji nie odniosły się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ponieważ nie wyjaśniły w wystarczającym stopniu, czy lokalizacja na działkach nr ewid. [...] i [...] rowku odwadniającego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że okoliczność, iż urządzenie wodne nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdził Wójt Gminy [...] w piśmie z 9 sierpnia 2017 r., wskazując, które inwestycje w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem z powołanego pisma z 9 sierpnia 2017 r. nie wynika jednoznacznie ani to, że dla wskazanego obszaru brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani to, że dla inwestycji polegającej na wykonaniu rowku odwadniającego na działkach nr ewid. [...] i [...] nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji, że wybudowane bez wymaganego zezwolenia urządzenie wodne nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W piśmie z 9 sierpnia 2017 r. Wójt Gminy [...] ograniczył się do stwierdzenia, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest zamkniętego katalogu inwestycji, które wymagają ustalenia warunków zabudowy, w związku z czym brak jest możliwości jednoznacznego określenia takiego wymogu. Ponadto Wójt Gminy [...] przytoczył treść art. 50 ust. 2 i 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy administracji nie dokonały oceny, czy prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu rowku odwadniającego (budowla) wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zatem jasno, że wykonanie rowku odwaniającego nie narusza przepisu o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Oznacza to, że okoliczność ta wymaga wyjaśnienia. Z tych względów, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 64a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi, że organy administracji prowadzące postępowanie w tej sprawie naruszyły art. 8 K.p.a. (zasadę prowadzenia sprawy administracyjnej w sposób budzący zaufanie uczestnika do organu administracyjnego), ponieważ nie nakazały likwidacji rowku odwadniającego, a poinformowały inwestorów o możliwość złożenia wniosku o legalizację tego urządzenia. W rozpoznawanej sprawie nie sposób przyjąć, że organy naruszyły art. 8 K.p.a. Wprost przeciwnie organy, realizując zasadę prowadzenia sprawy administracyjnej w sposób budzący zaufanie uczestnika do organu administracyjnego, a także zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.), poinformował strony postępowania o możliwość złożenia wniosku o legalizację urządzenia wodnego. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił specyfikę prowadzenia postępowania w przypadku wybudowania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia. Jak zasadnie wskazał organ, w pierwszej kolejności wymagał rozpatrzenia wniosek inwestorów o legalizację urządzenia wodnego na podstawie art. 64a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Przepisy Prawa wodnego z 2001 r. przewidują możliwość zalegalizowania urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli zostaną spełnione warunki przewidziane w art. 64a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. Prawidłowo organ przyjął, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 64a Prawa wodnego z 2001 r. nie jest ocena, czy sporne urządzenie wodne w wystarczającym zakresie odprowadza wody opadowe i roztopowe z działek inwestorów ani to, czy urządzenie jest czyszczone przez właściciela, ani także to, czy właściciele dysponują pozwoleniem na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu melioracyjnego. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego z powołanego przez niego pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie wynika, że organy przed wydaniem decyzji o legalizacji rowku odwadniającego powinny badać przepustowość rowu melioracyjnego R1. Przedmiotem oceny w postępowaniu legalizacyjnym urządzenie wodne jest spełnienie warunków określonych w art. 64a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. (lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 Prawa wodnego z 2001 r.). Organ odwoławczy dokonał oceny spełnienia warunków określonych w art. 63 Prawa wodnego z 2001 r., w szczególności przeanalizował, czy urządzenie nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju. Natomiast odrębną kwestią prawną, jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jest obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dotyczące odprowadzania wód opadowo-roztopowych z terenu do istniejącego rowu melioracyjnego R1. Zagadnienie to podlega ocenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, w toku którego może okazać się konieczna ocena przepustowości rowu melioracyjnego R1. Osobną kwestią jest także problem naruszenia stosunków wodnych przez inwestorów w związku z podwyższeniem terenu. W tym zakresie prowadzone było odrębne postępowanie w toku, którego dokonana została ocena, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1587/18 oddalił skargę kasacyjną [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oddalającego skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ wyspecjalizowany w zakresie prawa wodnego, może, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności operat wodnoprawny i protokół oględzin, samodzielnie oceniać sposób oddziaływania urządzenia wodnego na osoby trzecie, a także to, czy urządzenie wodne nie narusza równowagi przyrodniczej, stanu wód znajdujących się w rowie melioracyjnym R-1, a także czy nie powoduje zanieczyszczenia. Przy czym należy zwrócić uwagę, że z operatu wodnoprawnego wynika, że odprowadzanie wód opadowo-roztopowych z terenu istniejącego rowu melioracyjnego R1 nie wpłynie na odwodnienie terenów przyległych, a istniejący wylot kanalizacji deszczowej nie zwiększy prawdopodobieństwa występowania podtopień terenów przydrożnych (k.14. operatu wodnoprawnego). Operat ten jako dowód w sprawie można kwestionować przy pomocy innych środków dowodowych, których jednak skarżący nie przedstawił. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy konieczne jest dokonanie oceny, czy urządzenie wodne nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewystarczające jest w tym zakresie pismo Wójta Gminy [...] w piśmie z 9 sierpnia 2017 r. z uwagi na sposób jego sformułowania. Konieczne jest zaprezentowanie jednoznacznego stanowiska, czy dla inwestycji polegającej na wykonaniu spornego urządzenia wodnego (rowku odwadniającego) o głębokości od 0,25 m do 0,5 m (przy wylocie), szerokość dna od 0,20 m do 0,30m i całkowitej długości około 95 m, wymagana jest decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.