IV SA/Wa 500/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2004r. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję znak [...]z dnia [...] czerwca 2004r. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że sprawa dotyczy nieruchomości rolnej przejętej na własność Państwa decyzją Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. znak [...] bez odszkodowania, jako nieruchomość opuszczona. Przejęta nieruchomość była niezabudowaną nieruchomością rolną o pow. 0,66 ha, położona we wsi N., należąca do J. i C. B., leżała odłogiem w całości przez okres 5 lat. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. i C. B., decyzją z dnia [...] stycznia 1978r. zmienił decyzję Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] września 1976r. w zakresie powierzchni przejętego gospodarstwa rolnego - określając ją jako 0,5675 ha zamiast podanej powierzchni 0,66 ha, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 1999r. wydana w trybie nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r. Rozpatrując ponownie sprawę na podstawie art. 127 § 3 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju wsi decyzją z dnia [...] października 2000r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 1999r. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła C. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2003r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA 3963/01 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2000r. i poprzedzającą ją decyzję tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 1999r. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r., niezbędne było wykazanie, że przejęta nieruchomość należąca do J. i C. B. miała charakter rolny. Podkreślono, że w aktach sprawy znajduje się decyzja wydana na wniosek J. B. z dnia 29 sierpnia 1972r. o pozwoleniu na budowę domu, która to budowa domu miała być realizowana na działce objętej kwestionowaną decyzją. NSA wskazał, że zachodzi możliwość, iż przejęte gospodarstwo zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter rolny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r. C. B. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ nadzorczy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że przejęcie gospodarstwa rolnego J. i C. B. nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 32, poz. 161 / oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 /. Zgodnie z tymi przepisami gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika lub dzierżawcę. Ponieważ przepisy te nie określają pojęcia gospodarstwa rolnego, należy tutaj zastosować definicję zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych / t. jed. Dz. U. z 1972r. Nr 31, poz. 215 ze zm. /. Zgodnie z § 1 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, chyba, że zachodzi jeden z przypadków wymienionych w § 1 ust. 2, 3 czy 4. Wśród tych przypadków wymienione zostały nieruchomości, których łączny obszar / należących do tej samej osoby lub osób / nie przekracza 0,5 ha lub te, które w trybie przepisów o planach realizacyjnych zostały przeznaczone na cele niezwiązane bezpośrednio z produkcją rolną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalił, że przejęta nieruchomość o pow. 0,5675 ha, położona we wsi N., stanowiąca działkę nr [...], zgodnie z zapisem w rejestrze gruntów sporządzonym w marcu 1980r. stanowiła niezabudowany użytek rolny klasy [...]. W związku ze zmianą granic administracyjnych miasta K., jaka miała miejsce w 1981r., od daty tej wieś N. znajduje się w granicach miasta K. Pierwszy miejscowy plan zagospodarowania dla gminy M. został zatwierdzony uchwałą Nr [...] w dniu [...] czerwca 1983r. i nie obejmował już wsi N. W 1976 roku gmina M. nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi / t. jedn. Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216 / istniała możliwość wyznaczenia terenów budowlanych. Zgodnie z art. 1 w/w ustawy budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi mogło być realizowane wyłącznie na terenach budowlanych wyznaczonych na ten cel. W przypadku braku zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane były na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi zgodnie z art. 2 ust. 3 tejże ustawy. Organ nadzorczy uznał, iż gospodarstwo rolne o pow. 0,5675 ha położone we wsi N., oznaczone jako działka nr [...] miało charakter rolny. Świadczy o tym to, że jego powierzchnia znacznie przekraczała maksymalną powierzchnię / 900 m-/ ustaloną dla działki budowlanej w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej ze środków własnych ludności, ponadto fakt otrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę domu przez J. B. nie przesądza o zmianie dotychczasowego rolnego charakteru nieruchomości, gdyż z uwagi na przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów / Dz. U. Nr 27, poz. 249 / za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego. Z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2006r. nie zgodziła się C. B. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja jest próbą obejścia wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2003r. a w swoim uzasadnieniu zawiera rozważania i hipotezy w oderwaniu od stanu faktycznego i oceny dokonanej w w/w wyroku. W zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącej nie dokonano faktycznych ustaleń, co do charakteru wywłaszczonej nieruchomości, a przede wszystkim czy miała ona charakter gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, która toczy się z wniosku C. B., orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2003r. wydanym w sprawie sygn. akt IV S.A. 3963/01. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm. / ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w w/w wyroku wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r. będąca przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym / Dz. U. Nr 39, poz. 174 zm. Dz. U. z 1961r. Nr 32, poz. 161 / oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych / Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm./. Zgodnie z tymi przepisami gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Mimo, że w/w akty prawne posługują się pojęciem gospodarstwa rolnego, to same nie zdefiniowały tego pojęcia. W tym zakresie należało, więc zastosować definicję zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych / jedn. t. Dz. U. 1972r. Nr 31, poz. 215 ze zm. /. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 tego rozporządzenia nieruchomość uważa się za rolną, jeżeli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast § 1 ust. 2, 3 i 4 tegoż rozporządzenia określa przypadki, w których nieruchomość rolna traci dotychczasowy charakter. Wśród tych przypadków wymienione zostały nieruchomości należące do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha lub te, które w trybie przepisów o planach realizacyjnych zostały przeznaczone na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2003r. wskazał, że dla oceny prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1978r. niezbędne było wykazanie, ze gospodarstwo rolne położone we wsi N., a należące do J. i C. B. miało charakter rolny. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z uwagi na to, że na wniosek J. B. wydana została w dniu [...] sierpnia 1972r. decyzja o pozwoleniu na budowę domu na przedmiotowej nieruchomości, to zachodzi możliwość, iż przejęte gospodarstwo rolne zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter. Kwestię tę należało wyjaśnić w toku ponownego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu słusznie podnosi skarżąca, że kwestia ta nie została w sposób należyty wyjaśniona przez organ nadzorczy. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego wynika, że wieś N. do 1981r. znajdowała się na terenie gminy M. Pierwszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy M. został zatwierdzony w dniu [...] czerwca 1983r. uchwałą Nr [...]. Tak więc w roku 1978, kiedy była przejmowana przedmiotowa nieruchomość na rzecz Państwa, gmina M. nie miała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi / jedn. t. Dz. U. z 1969r. Nr 27, poz. 216 ze zm. / budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi może być realizowane wyłącznie na terenach wyznaczonych na ten cel, zwanych "terenami budowlanymi". Zgodnie z art. 2 ust. 1 w/w ustawy tereny budowlane określają plany zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w przypadku braku / tak jak we wsi N. / zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane są na podstawie przepisów art. 3-6 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi / art. 2 ust. 3 /. Zgodnie z tymi przepisami projekt wyznaczenia terenów budowlanych dla obszaru danej wsi zatwierdza gminna rada narodowa w formie uchwały. W ocenie Sądu, organ nadzorczy w celu ostatecznego przesądzenia, czy przejęte gospodarstwo rolne zostało wcześniej przeznaczone na cele budowlane i utraciło swój dotychczasowy charakter, winien poczynić starania celem ustalenia, czy przed wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] lipca 1978r. Gminna Rada Narodowa w M. podjęła uchwałę o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych dla wsi N., które obejmowałyby teren przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzorczy ustalając, że przejęta nieruchomość miała charakter rolny, oparł się jedynie na pewnych, jak to nazwała skarżąca hipotezach, które w ocenie Sądu nie mogą w sposób jednoznaczny przesądzić tej kwestii, gdyż faktycznie nie sięgają do samego źródła, jakim może być uchwała Gminnej Rady Narodowej w M. Wobec powyższego należy uznać, że w toku postępowania nadzorczego nie dokonano wyczerpujących ustaleń i analizy w zakresie materiału dowodowego pozwalających na właściwą ocenę kontrolowanej decyzji, co wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.