IV SA/Wa 501/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi Agencji M. oraz Burmistrza Miasta i Gminy T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 roku; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Agencji M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., którą nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne i nierolnicze 18,53 ha gruntów leśnych własności Skarbu Państwa, pozostających we władaniu Agencji Nieruchomości [...], położonych w obrębie R., gmina T., na działce nr [...], projektowanych na cele zabudowy mieszkaniowej, pensjonatowej, rekreacyjno - letniskowej oraz usługowych funkcji towarzyszących i obsługi komunikacyjnej. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że przy rozpatrywaniu wniosków w sprawach zmiany przeznaczenia gruntów leśnych Minister Środowiska uwzględnia przede wszystkim wymogi w zakresie ochrony gruntów leśnych przed nieuzasadnionym przeznaczaniem ich na cele nieleśne i nierolnicze., W odróżnieniu od gruntów leśnych niskich klas bonitacji wszystkie grunty leśne podlegają szczególnej ochronie przed przeznaczaniem ich na cele nieleśne i nierolnicze. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wnioskodawca nie wykazał braku innych gruntów pod projektowaną zabudowę mieszkaniową i pensjonatową, jak również szczególnych potrzeb gminy T. w zakresie zabudowy mieszkaniowej, pensjonatowej i rekreacyjno - letniskowej. Brak chronionych siedlisk przyrodniczych na projektowanych do zabudowy gruntach leśnych nie może być, zdaniem Ministra, argumentem przesądzającym o zmianie ich przeznaczenia. Lasy położone w obszarze siedlisk [...] stanowią w ocenie organu centralnego, ważny element przyrodniczy tego obszaru i powinny podlegać ochronie. Pozytywne opinie dołączone do wniosku w sprawie zmiany przeznaczenia 18,53 ha gruntów leśnych nie wiążą organu przy wydawaniu decyzji w sprawie zmiany ich przeznaczenia. Ponadto podkreślono, że wymogi w zakresie odległości budynków mieszkalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych od granic lasu, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich Sygn. akt IV SA/Wa 501/07 usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), w tym wymagane odległości od granicy lasu, nie stwarzają możliwości zachowania i ochrony drzewostanów na gruntach leśnych przeznaczonych pod projektowaną zabudowę mieszkaniową, wypoczynkową i rekreacyjną. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Burmistrz Miasta i Gminy T. oraz Agencja M. Burmistrz Miasta i Gminy zarzucił zaskarżonej decyzji, że została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, całkowite pominięcie pozytywnych opinii organów załączonych do wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, ogólnikowe odniesienie się do zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że grunty leśne objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nieleśne już w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. zostały przeznaczone na cele inwestycyjne. Spośród gruntów o niekorzystnych warunkach gruntowo - wodnych wybrano te, które charakteryzują się warunkami najmniej niekorzystnymi, a ponadto znajdują się w sąsiedztwie terenów zainwestowanych, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości ich uzbrojenia w poszczególne media. W granicach objętych projektem planu jest niewiele terenów, których przeznaczenie na cele inwestycyjne byłoby racjonalne i uzasadnione. Większość terenów ze względu na ich charakter (wydmy, lasy ochronne) lub niekorzystne warunki gruntowo - wodne nie nadają się do przeznaczenia na takie cele. Biorąc pod uwagę brak możliwości wskazania innych miejsc pod działalność inwestycyjną, ze względu na bardzo duży obszar pozostawiony w stanie naturalnym (bez zabudowy) można stwierdzić, że intencją gminy jest zarówno jej rozwój inwestycyjny jak i dbałość o środowisko. Ponadto w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby planu miejscowego oceniono wpływ projektu planu na środowisko przyrodnicze dla terenów zainwestowanych. W trzystopniowej skali grunty leśne objęte wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nieleśne posiadają ustalenia inwestycyjne o najmniejszym - umiarkowanym oddziaływaniu na środowisko. Skarżący zauważył także, że pozytywne opinie załączone do wniosku w sprawie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie wiążą Ministra Środowiska, ale nie oznacza, że organ ten może całkowicie je pominąć, nie podając Sygn. akt IV SA/Wa 501/07 przyczyny, z powodu której wyrażone w nich stanowiska nie zasługują na uwzględnienie. Pozytywne opinie w powyższej sprawie wydał zarówno Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jak i Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego. Także Wojewódzki Konserwator Przyrody wyraził pozytywną opinię w sprawie projektowanej zmiany przeznaczenia gruntów. Ponadto w projekcie planu planuje się zabudowę w odległości min. 20 m od granicy lasu, tym samym warunki techniczne, jakie przewiduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 i. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będą spełnione. Zdaniem Burmistrza, organ centralny nie uwzględnił także środków, jakie w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się w celu zagwarantowania zachowania odpowiednich areałów obszarów leśnych, bowiem plan przewiduje uszczuplenie powierzchni gruntów leśnych o 18,53ha, ale jednocześnie przeznacza do zalesienia w sąsiedztwie 10,85 ha obszaru. Skarżący zaznaczył także, że teren określony w miejscowym planie symbolem [...] o powierzchni 8,15 ha mimo przeznaczenia na cele nieleśne, nie zmieni w sposób znaczący sposobu i charakteru dotychczasowego użytkowania (pomimo zmiany użytku gruntowego), ponieważ od wielu lat przeznaczony był na letnie obozy harcerskie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono także, że organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego miał obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowania w sprawie. Agencja M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego pominięcie, błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż na terenie działki nr [...] znajdują się wartościowe drzewostany na siedlisku boru mieszanego i wilgotnego w wieku 65 i 100 lat, pominięcie faktu, iż Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w S., [...] Urząd Wojewódzki i Urząd Marszałkowski zaopiniowali pozytywnie projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na cele nieleśne gruntów. W uzasadnieniu podniesiono, że na terenie obrębu R., gmina T. [...] nie posiada żadnych innych gruntów, które mogłyby zostać Sygn. akt IV SA/Wa 501/07 przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej, pensjonatowej, rekreacyjno -letniskowej oraz usługowych funkcji towarzyszących i obsługi komunikacyjnej. Podkreślono także, że w części dotyczącej projektowanej zmiany na działce [...] zgodnie z kwalifikacją użytków oznaczona jest jako LS IV i Ls V, co oznacza, że nie są to grunty o szczególnej przydatności produkcyjnej, zatem istnieje w ocenie skarżącego podstawa do zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto pominięto przy orzekaniu stanowisko Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S., [...] Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Marszałkowskiego i Burmistrza Miasta i Gminy T. Odnośnie natomiast kwestii zachowania odległości wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący podniósł, że obszar przeznaczony pod zmianę obejmuje tak duży areał, że będzie możliwe zachowanie tych wymogów. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi zasługują na uwzględnienie, a większości zarzutów w nich zawartych nie można odmówić racji. Kognicja Sądu administracyjnego została określona przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. i polega ona na kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że decyzje w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne mają charakter uznaniowy. Jedynym kryterium, którym jest związany organ jest klasa gruntu i jego przydatność do celów gospodarki leśnej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede Sygn. akt IV SA/W a 501/07 wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku -inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Organ administracji publicznej działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podnieść należy, że okoliczność, że przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracyjnego, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne i odpowiadające rzeczywistemu stanu rzeczy ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ, będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Dotyczy to w szczególności obowiązku oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a mogących mieć znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc; powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Nie oznacza to, że sam wynik postępowania jest błędny, zawarte jednakże tam wywody nie są wystarczające w ocenie Sądu, do wydania jakiejkolwiek decyzji, zarówno pozytywnej, jak i odmawiającej zgody na zmianę przeznaczenia. Wydanie przedmiotowej decyzji wymaga zaopiniowania przez dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych i marszałka województwa. W niniejszej sprawie zostały wydane powyższe opinie ( Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2006r. w formie postanowienia oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lipca 2006r. zmieniona pismem z dnia [...] sierpnia 2006r), które pozytywnie odniosły się do proponowanej zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne. Organ natomiast w uzasadnieniu decyzji podniósł jedynie, że opinie te nie są dlań wiążące. Stanowisko takie co do zasady jest trafne, nie mniej jednak opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, będąc oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego i nie wiążąc organu rozstrzygającego Sygn. akt IV SA/W a 501/07 sprawę, jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy o wydanie decyzji o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, podlegających rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w takiej sprawie według zasad określonych w art. 7 k.p.a. oraz w trybie określonym w art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. Organ zatem powinien rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (vide wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt II S.A. 1818/00), tudzież rozważania te i stanowisko swoje polegające na nie podzieleniu wniosków przedłożonych opinii zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Organ natomiast jedynie stwierdził, że opinie nie są wiążące, na co zasadnie zwracają uwagę obydwie skargi. Dalej Minister podnosi, że Burmistrz Miasta i Gminy T. nie wykazał, że na terenie gminy brakuje takich gruntów, które jako nieużytki mogłyby zostać przeznaczone na te cele, które zostały wzięte pod uwagę w zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie w pierwszej kolejności przeznaczane są grunty, które charakteryzują się najniższą przydatnością produkcyjną, a dopiero w ich braku - inne, lecz także o najmniejszej wartości rolniczej lub leśnej. Zasada ta została wyraźnie sformułowana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przy czym nie można podzielić poglądu skarżącej Agencji M., że chodzi tutaj wyłącznie o grunty, które pozostają w jej władaniu. Agencja wywodziła, że nie posiada innych parceli, które mogłyby być przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej, pensjonatowej, rekreacyjno - letniskowej oraz usługowych funkcji towarzyszących i obsługi komunikacyjnej Tymczasem przepisy dotyczą wszystkich gruntów objętych procedurą planistyczną i jedynie w wypadku gdy na całym tym terenie brakuje gruntów stanowiących nieużytki, możliwe jest wykorzystanie lepszej jakości gruntów na cele nieleśne. W ocenie Sądu zarówno stanowisko organu, jak również poglądy w powyższej materii zawarte w skargach są błędne. Skoro kwestia braku nieużytków, które w pierwszej kolejności mogą być przeznaczane na cele nieleśne, jest w istocie jedynym kryterium wynikającym z przepisów prawa materialnego, którym kieruje się organ przy wydawaniu omawianej decyzji, w ramach postępowania wyjaśniającego powinna być wyjaśniona przez organ udzielający zgody na zmianę przeznaczenia. Jeżeli nie wynika ona z akt przedłożonych przez wnioskodawcę, Minister Środowiska dążąc do wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy, winien ustalić, co nie wyklucza zwrócenia się do samego wnioskodawcy o podanie stosownych informacji, że w obrębie terenu objętego projektem planu nie ma nieużytków, które mogłyby Sygn. akt IV SA/Wa 501/07 zostać przeznaczone na cele zabudowy. Pozostaje zatem jedynie możliwość zaadoptowania na takie potrzeby tych konkretnych działek. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister ograniczył się do stwierdzenia, że Burmistrz nie wykazał istnienia na terenie objętym projektem planu braku takich parceli, które charakteryzują się najniższą przydatnością produkcyjną, a wobec tego konieczne jest wykorzystanie gruntów o lepszej jakości. Fakt objęcia przedmiotowego obszaru formą ochrony przyrody Natura 2000 sam w sobie nie uniemożliwia zmiany przeznaczenia gruntu. W zakresie bowiem ochrony przyrody wypowiada się organ powołany specjalnie w tym celu, a mianowicie wojewoda. Skoro jednak istnieje ścisłe powiązanie pomiędzy terenem leśnym, dzięki któremu zaistniały chronione siedliska przyrodnicze, a tymi siedliskami, trafnie co do zasady organ zwrócił na tę okoliczność uwagę. Wycięcie lasu i wprowadzenie śladów cywilizacji w chronione obszary niewątpliwie będzie miało wpływ na siedliska przyrodnicze. Ustalenia Ministra w tym zakresie ograniczone do jednego zdania, są w ocenie Sądu, niewystarczające. Zadaniem organu jest bowiem ustalenie tych ewentualnych oddziaływań będących skutkiem zmiany przeznaczenia. Jaki będzie ich zakres i w jakim stopniu będą negatywnie oddziaływać winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Kierując się powyższymi względami i uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 wskazanej ustawy uwzględniając wniosek jednego ze skarżących o zwrot kosztów postępowania, a rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy.