IV SA/Wa 501/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2017 r nr. [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony: 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., sygn. [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z [...] grudnia 2016 r. odmawiające dopuszczenia [...] (dalej: Towarzystwo) do udziału na prawach strony w postępowaniu pn. "Przebudowa [...], etap II od skrzyżowania z [...] w miejscowości [...] do skrzyżowania z [...]". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 16 listopada 2016 r. Towarzystwo zwróciło się do RDOŚ w [...], na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353, ze zm.), (dalej: ustawa ooś), o dopuszczenie do udziału na prawach strony w omawianym postępowaniu. Pismem z 18 listopada 2016 r. RDOŚ poinformował Towarzystwo, iż z uwagi na fakt, że postanowieniem z [...] października 2016 r. odstąpił od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia, w prowadzonej sprawie nie ma zastosowania art 44 ustawy ooś. Jednocześnie RDOŚ, uznając, że przedmiotowy wniosek nie czyni zadość wymogom określonym w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wezwał Towarzystwo m.in. do sprecyzowania przesłanek potwierdzających, że za jego udziałem w omawianym postępowaniu przemawia interes społeczny oraz jest on uzasadniony celami statutowymi tej organizacji. W wyniku przedłożonych przez Towarzystwo wyjaśnień z 12 grudnia 2016 r., które w ocenie RDOŚ nie wykazały spełnienia przez Towarzystwo ustawowej przesłanki w zakresie wykazania interesu społecznego, organ I instancji odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, iż Towarzystwo nie wykazało istnienia interesu społecznego w związku z postępowaniem prowadzonym dla omawianego przedsięwzięcia. Ogólne sformułowania - dotyczące potrzeby ochrony środowiska i dziedzictwa przyrodniczego, konieczności "reprezentacji upośledzonych pod względem prawnym podmiotów (red. prawnie chronionych gatunków dzikiej fauny)", realizacji inwestycji, która ma wpływ na środowisko przyrodnicze, w tym na dziką faunę – nie wypełniły wymogu wykazania interesu społecznego w odniesieniu do realiów planowanej inwestycji. W opinii organu odwoławczego prezentowane przez Towarzystwo podejście w kwestii wykazania interesu społecznego, praktycznie uzasadniałoby możliwość uczestnictwa organizacji ekologicznych w każdym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co z kolei czyniłoby bezcelowym wprowadzenie przez ustawodawcę art. 44 ustawy ooś. Zdaniem organu odwoławczego głęboka wiedza merytoryczna, jaką dysponują członkowie określonej organizacji społecznej, nie jest wystarczającą przesłanką do jej dopuszczenia w każdym postępowaniu administracyjnym z zakresu ochrony środowiska. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy, wyraziłby ją w sposób jednoznaczny w wymogach określonych w art. 31 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie kwestia negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na herpetofaunę, w tym usytuowania miejsc aktywności płazów (także w miejscach wskazanych przez skarżącego), szlaków migracyjnych, jak również koniecznych do zastosowania środków minimalizujących, została wnikliwie omówiona w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, a następnie, na skutek wezwania RDOŚ w [...], w jej aneksie z dnia 27 czerwca 2016 r. Z powyższych materiałów dowodowych wynika, iż organ I instancji procedując w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia posiadał pełną wiedzę w zakresie występowania herpetofauny w miejscu jego realizacji i okolic, w związku z czym okoliczności wskazywane przez Towarzystwo nie stanowiły nowych, istotnych argumentów w sprawie. Organ odwoławczy także podkreślił, iż Towarzystwo słusznie podniosło, iż brak jest podstaw do uznania, że wykazanie interesu społecznego wymagało odniesienia się do Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, na co z kolei błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji. Powyższe uchybienie pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy. W skardze na powyższe postanowienie Towarzystwo zarzuciło organowi II instancji niewłaściwą ocenę prowadzącą do wniosku niewykazania interesu społecznego oraz wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Warszawie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. póz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżące Towarzystwo przesłanek uzasadniających wystąpienie przez organizację społeczną z żądaniem o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Innymi słowy, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do kontroli prawidłowości dokonanej przez organy administracji publicznej oceny żądania organizacji społecznej za nieuzasadnione, co skutkowało odmową dopuszczenia Towarzystwa do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...], Etap II odcinek od skrzyżowania z [...] w miejscowości [...] do skrzyżowania z [...]". Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl § 2 przywołanego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w świetle art. 31 § 1 k.p.a. przy ocenie uznania żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu uwzględnić należy odrębnie dwie przesłanki: cele statutowe organizacji społecznej oraz interes społeczny, które powinny wspierać żądanie organizacji społecznej. Nie budzi wątpliwości, że obie te przesłanki muszą być spełnione kumultatywnie, gdyż ustawodawca posłużył się we wspomnianym przepisie koniunkcją. Wyeksponowania wymaga odmienna treść oraz istota obu przesłanek, a tym samym różne sposoby weryfikacji ich spełnienia. Odnośnie pierwszej z przesłanek jej istota sprowadza się do zgodności przedmiotu postępowania administracyjnego, do którego chce zostać dopuszczona z celem i zakresem działania tejże organizacji społecznej. Weryfikacja zbieżności przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi organizacji społecznej dokonywana przez organy sprowadzać się powinna do analizy aktów regulujących ustrój wewnętrzny organizacji społecznej, zwłaszcza statutu. W tym zakresie trudno tym samym mówić o ocenie dokonywanej przez organy administracji publicznej, gdyż czynności organów sprowadzają się w tej mierze do technicznego sprawdzenia odpowiedniości przedmiotu postępowania administracyjnego, który wyznaczony jest przepisami prawa materialnego, z celami działalności organizacji społecznej wskazanymi w jej statucie. Cel działalności organizacji społecznej nie tylko powinien bowiem wynikać z jej działań faktycznych, lecz ma być osadzony w dokumencie o charakterze normatywnym, co wprost wynika z treści art. 31 § 1 k.p.a., w którym mowa jest o "celach statutowych". W konsekwencji należy przyjąć, że w zakresie weryfikacji spełnienia omawianej przesłanki organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają wszczęcie postępowania z urzędu lub dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Na gruncie niniejszej sprawy należy zauważyć, że poza sporem pozostaje fakt – na co wskazał także organ odwoławczy - że zakres działalności Towarzystwa zawarty w § 7 jego statutu oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] są zbieżne. Zgodnie z ww. paragrafem statutu, celem Towarzystwa jest: "prowadzenie działalności w zakresie ekologii, ochrony środowiska, dziedzictwa przyrodniczego i edukacji", co wpisuje się w tematykę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w trakcie którego ocenia się możliwość wystąpienia potencjalnie znacząco negatywnych oddziaływań na środowisko oraz ich skalę, wskutek realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi wojewódzkiej. Sąd podziela powyższe stanowisko organów w zakresie spełnienia przesłanki odpowiedniości przedmiotu postępowania administracyjnego, którego dopuszczenia do udziału żąda skarżący z celami statutowymi Towarzystwa. Odmawiając dopuszczenia Towarzystwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu organy podniosły, że Wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi uzasadniałby dopuszczenie Towarzystwa do udziału w nim. W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest niezasadne, mając na uwadze wyjaśnienia Towarzystwa zawarte m.in. w piśmie z 12 grudnia 2016 r., jak i fakt, że na terenie objętym inwestycją, która potencjalnie znacząco negatywnie oddziałuje na środowisko, znajdują się zwierzęta, które podlegają ochronie prawnej (co wynika m.in. z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia). W wyjaśnieniach z dnia 12 grudnia 2016 r. Towarzystwo podało bowiem, iż w interesie społecznym jest m.in. ochrona środowiska oraz dziedzictwa przyrodniczego, w związku z czym cele statutowe Towarzystwa, do których należy prowadzenie działalności w zakresie ekologii, ochrony środowiska, dziedzictwa przyrodniczego, są zbieżne z interesem społecznym. Jednocześnie Towarzystwo podkreśliło, że szczególną uwagę skupia na gatunkach dzikiej fauny podlegającej ochronie prawnej. W opinii skarżącego omawiane postępowanie dotyczy inwestycji, która ma wpływ na środowisko, w tym na dziką faunę, tym samym znajduje się "w orbicie zainteresowania Towarzystwa". Towarzystwo w toku postępowania, w tym przede wszystkim w zażaleniu od postanowienia organu I instancji odnosiło się do konkretnych okoliczności wykazując, że Towarzystwo specjalizuje się w zapobieganiu negatywnego oddziaływania inwestycji na herpetofaunę, której obecność na terenie potwierdziła Karta Informacyjna. Jak i wskazując m.in. miejsca, w których konieczne jest zabezpieczanie płazów przed dostępem do jezdni, jak również konieczne do uwzględnienia zabezpieczenia infrastruktury drogowej chroniące przed możliwością wpadnięcia do niej płazów. Organ odwoławczy jedynie zdawkowo wskazywał, że cele statutowe stowarzyszenia i powyższe okoliczności, które zostały, w ocenie organu, określone w sposób ogólny nie wypełniają przesłanki interesu społecznego. W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie interesu społecznego wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Powyższe ustalenia i stanowisko "ogólne" organu skłania tutejszy Sąd do stwierdzenia, iż organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej analizy drugiej przesłanki, którą należy rozpatrywać indywidualnie z uwagi na specyficzne przedsięwzięcie. W ocenie Sądu zakres działalności Towarzystwa, okoliczność występowania płazów na terenie inwestycji, możliwość wystąpienia negatywnego wpływu przedsięwzięcia na gatunki dzikiej fauny, podlegającej ochronie prawnej, jak i okoliczności podnoszone w toku postępowania stanowią przekonywującą argumentację do tego, aby uznać, że Towarzystwo w niniejszej sprawie wykazało interes społeczny umożliwiający dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Dodatkowo należy zauważyć, że Towarzystwo poprzez swoją działalnością wyraża troskę o środowisko naturalne, a okoliczność ta przemawia zarazem także za działaniem skarżącego Towarzystwa w interesie społecznym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że cel społeczny nierozerwanie powiązany jest z ochroną środowiska. Poza tym w § 8 statutu wskazano jednak, czego zdaje się nie dostrzegać organ odwoławczy, uregulowane zostały konkretne formy działalności, dzięki którym realizowane są cele Towarzystwa, a do których zalicza się m. in.: prowadzenie działań na rzecz ochrony przyrody (pkt 1), występowanie z wnioskami do organów państwowych i samorządowych (pkt 7) oraz występowanie na prawach strony reprezentującej interes społeczny oraz interes prawny uzasadniony celami statutowymi w postępowaniach administracyjnych, procedurach związanych z planami zagospodarowania przestrzennego oraz procesach sądowych związanych z ochroną środowiska, w procesach inwestycyjnych oraz procedurach planistycznych (pkt 8). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony uwzględniając powyższe wskazania, zwłaszcza w zakresie odmiennej interpretacji przesłanki, tj. wystąpienia interesu społecznego. Spełnienie tej przesłanki należy bowiem oceniać z uwzględnieniem istoty postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 31 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302, ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.