IV SA/Wa 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg I. B. i K. B. oraz K. S., R. S., R. K., T. K., M. D., B. K., M. K., W. P., H. M., A. B., Z. B., D. S., J. S., A. M., P. K., Z. S., A. S. i W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części w jakiej stwierdzono, iż odwołania skarżących I. B. i K. B. oraz K. S., R. S., R. K., T. K., M. D., B. K., M. K., W. P., H. M., A. B., Z. B., D. S., J. S., A. M., P. K., Z. S., A. S. i W. S. zostały wniesione z uchybieniem terminu; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w części opisanej w pkt 1 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących: - T. K. i R. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, - W. S. kwotę 100 (sto) złotych, - A. S. kwotę 100 (sto) złotych, - W. P. kwotę 100 (sto) złotych, - Z. S. i P. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, - Z. B. i A. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, - D. S. i J. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, - M. D. kwotę 100 (sto) złotych, - B. K. i M. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, - K. S. i R. S. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, - H. M. kwotę 100 (sto) złotych, - A. M. kwotę 100 (sto) złotych, - K. B. i I. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził przekroczenie terminu do wniesienia odwołania m.in. przez I. B., K. B., K. S., R. S., R. K., T. K., M. D., B. K., M. K., W. P., H. M., A. B., Z. B., D. S., J. S., A. M., P. K., Z. S., A. S. i W. S. na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], zwaną dalej "decyzją środowiskową". W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w sprawie miał zastosowanie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o ocenach", stąd decyzja środowiskowa była doręczana w sposób wskazany w art. 49 K.p.a. Dalej odnotowano, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, w jakich terminach było wywieszone obwieszczenie o wydaniu decyzji środowiskowej w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (14 lipca do 20 Sierpnia 2010 r.) poszczególnych urzędach gmin - gdy chodzi o Urząd Miasta i Gminy S. od 20 lipca do 3 sierpnia 2010 r. - oraz opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie prowadzonej przez organ administracji (data upublicznienia - 14 lipca 2010 r.). Skonstatowano, iż najpóźniejszą datą doręczenia był dzień 3 sierpnia 2010 r. a więc od tego czasu biegł 14 dniowy termin do wniesienia odwołania. Upłynął on 17 sierpnia 2010 r. Wskazano, iż postępowanie przed organem II. instancji nie zostało zakończone do czasu wpływu przedmiotowych odwołań, co, do których stwierdzono uchybienie do ich wniesienia. Zostały one nadane u operatora pocztowego we wskazanych dniach listopada 2010 roku, a więc po upływie terminu. W skargach na powyższe postanowienie podniesiono, iż upublicznienie decyzji na tablicy ogłoszeń UMiG S. nie może być uznane za skuteczne doręczenie decyzji środowiskowej, z uwagi na naruszenie art. 49 K.p.a. Zgodnie bowiem ze zwyczajem, na terenie Gminy S. wszelkie zawiadomienia wydawane z zastawaniem sposobu doręczenia wskazanego w art. 49 K.p.a. są ogłaszane na tablicach ogłoszeń sołectw Gminy, dotyczyło to także innych postępowań prowadzonych przez RDOŚ w [...]. Nie zachowano tej procedury tylko w stosunku do kwestionowanej decyzji środowiskowej. Zmiana sposobu zawiadamiania przez obwieszczenie miała służyć, w ocenie skarżących, pozbawieniu faktycznie zainteresowanych osób możliwości udziału w postępowaniu. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wywodził, iż przesyłając stosowne obwieszczenia do rzędów gmin, z prośbą o ich opublikowanie na tablicach ogłoszeń, dopełnił ciążących na nim obowiązków, wobec czego nie zasadny jest zarzut naruszania art. 49 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uznanie, iż nastąpiło uchybienie do wniesienia odwołania, w myśl art. 134 K.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku ustalenia, iż nastąpiło prawidłowe doręczenie aktu. Bezsporne jest, iż zasadę doręczania pism w niniejszym postępowaniu normuje m.in. art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o ocenach. Zważyć należy, iż ustawa ta statuuje jednocześnie odrębną procedurę upubliczniania informacji o wydanych orzeczeniach, w celu umożliwienia zapewnienia udziału w postępowaniach w sprawie ocen oddziaływania na środowisko tzw. "społeczeństwa" a więc podmiotów, których krąg wykracza poza strony postępowania (osoby mające interes prawny). Zasady w tym zakresie normuje art. 85 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o ocenach. W ramach wskazanych regulacji prawodawca określił względnie szczegółowo zakres obowiązków organu administracji, gdy chodzi o podanie do publicznej wiadomości decyzji, wskazując, iż jest to realizowane m.in. poprzez ogłoszenie w prasie lub sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowościach poza miejscem siedziby organu właściwego w sprawie, czy w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 11 lit a i d). Wskazane uwarunkowania, a więc określenie swoistych rygorów ogłaszania informacji w samej ustawie o ocenach a jednocześnie bezpośrednie odesłanie do art. 49 K.p.a. prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż wolą prawodawcy było informowanie stron według reguł wskazanych w K.p.a. nie zaś wyłącznie przy uwzględnieniu zasad wynikających z ustawy o ocenach (nota bene tego rodzaju rozwiązanie wydawałoby się prostsze). W tej sytuacji dla oceny skuteczności doręczenia a więc prawidłowego ustalenia, co do uchybienia terminowi, kluczowe znacznie ma ustalenie czy w niniejszej sprawie uczyniono zadość wymaganiu art. 49 K.p.a. w myśl którego organ administracji zawiadamiane o decyzjach przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Wskazana regulacja nie ma charakteru kazuistycznego, lecz odwołuje się m.in. do pojęcia "zwyczajowo przyjęty sposób". Dokonując jej wykładni należy mieć na uwadze, iż doręczenie orzeczenia administracyjnego poprzez ogłoszenie publiczne ma charakter regulacji szczególnej i stanowi odstępstwo od zasady powiadamiania stron poprzez doręczanie im pism indywidualnie, w myśl art. 42 i 45 K.p.a. Zastosowanie tego typu rozwiązań, dopuszczone wyłącznie w expressis verbis wskazanym katalogu spraw, nie ma za zadanie ograniczenie, osłabienie sytuacji procesowej strony postępowania, lecz jest podyktowane ekonomią postępowania w związku ze szczególnymi uwarunkowaniami określonych rodzajów spaw (np. szczególnie duża ilość stron, konkretne trudności co do ich wstępnego ustalenie itp.). Na problem obowiązku wykładni wskazanej regulacji z zachowaniem gwarancji realnego osiągnięcia skutku (faktyczne powiadomienie stron) zawraca się uwagę w doktrynie (patrz Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz, Andrzej Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." wyd. LEX 2010 wyd. III. Komentarz do art. 49, pkt 3). W niniejszej sprawie zawiadomienie stron dokonano poprzez obwieszczenie. W myśl art. 49 K.p.a. jest to jeden z dopuszczalnych sposobów zawiadomienia stron (patrz spójnik "lub"), jednak należy mieć na uwadze, iż sformułowanie "lub inny zwyczajowo przyjęty sposób" ma odpowiednio charakter opisujący także w przypadku podania informacji przez obwieszczenie (pierwszy człon alternatywy). Nie można bowiem uznać jakoby czyniło zadość art. 49 K.p.a. dokonanie jakiegokolwiek obwieszczenia tj. np. w dowolnym miejscu (choćby np. w pomieszczeniach urzędu niedostępnych w normalnym toku jego pracy dla ogółu mieszkańców, lecz np. jedynie konkretnych interesantów). O ile w danej miejscowości ukształtowały się konkretne zwyczaje, co do miejsc zamieszczania obwieszczeń w pewnym rodzaju spraw, skuteczne powiadomienie w tej formie ma miejsce jedynie w przypadku ich wywieszenia w miejscach, gdzie normalnie strony mogą oczekiwać informacji w tym zakresie. Gdy chodzi o obwieszczenia dokonywane przez organ, którego właściwość dotyczy większego obszaru (jak tu - województwa) użyte w art. 49 K.p.a. pojęcie "miejscowości" należy odnosić do tych, gdzie należy przewidywać z dużym prawdopodobieństwem zamieszkiwanie osób czy istnienie siedzib podmiotów, które są stronami w sprawie, nie zaś naturalnie wyłącznie "miejscowość" siedziby organu. Nie można pominąć, iż w świetle art. 49 K.p.a. jest dopuszczalna także inna forma ogłoszeń niż poprzez obwieszczenie, musi być to jednak również dokonywane zgodnie ze zwyczajem miejscowym (w tym przypadku wynika to expressis verbis). W tym świetle nie wydaje się możliwe przyjęcie, iż już obecnie powszechnym zwyczajem jest pozyskiwanie informacji z mediów elektronicznych a więc np. z Biuletynu Informacji Publicznej. Co do skuteczności doręczenia nie ma więc wdanym przypadku przesądzającego znaczenia przywołane w postanowieniu opublikowanie informacji w tym Biuletynie. W świetle dotychczasowych ustaleń organu administracji, gdy chodzi o Gminę S., gdzie zamieszkują Skarżący, stosowne obwieszczenie zostało wywieszone w UMiG. O ile więc nie wskazano, aby informację upubliczniono w inny przyjęty dotąd zwyczajowo sposób, kluczowe znaczenie ma kwestia, czy tego rodzaju działanie jest zgodne z miejscowym zwyczajem (dotychczasową praktyka w tego rodzaju sprawach). W samej treści odwołań Strony wskazywały, iż uchybiono zwyczajom miejscowym, przywołując jako przykład inne postępowanie prowadzone przez ten sam organ administracji (przy wydawaniu decyzji środowiskowej dla przebudowy drogi wojewódzkiej [...]), gdzie jak twierdzą Skarżący obwieszczenia zamieszczano również poza siedzibą UMiG. Wprawdzie wskazany przypadek nie musi samodzielnie stanowić przesłanki dla konkluzji, iż taki jest ukształtowany zwyczaj miejscowy (mogła być to sytuacja odosobniona), jednak wymaga to wyjaśnienia, skoro warunkuje uznanie doręczenia za skuteczne. Kwestie te, jak wskazano, istotne w kontekście możliwości uznania, iż doszło do uchybienia terminowi, nie zostały w ogóle rozważone przez organ administracji. Nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, czym uchybiono przepisom postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Naruszono także obowiązek właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 §. 3 w zw. z art. 140 i 144 K.p.a.), bowiem w jego treści nie odniesiono się w ogóle do sygnalizowanej w odwołaniach kwestii domniemanego wadliwego doręczenia poprzez dokonania obwieszczeń, wbrew zwyczajom przyjętym na terenie Gminy S. O ile nawet organ administracji błędnie uznałby tą okoliczność za niemającą znaczenia, winien był dać temu wyraz w treści uzasadnienia. Tym samym uchybiono również zasadzie budowania zaufania do władzy publicznej i przekonywania (art. 8 i 11 K.p.a.). Nie ma w sprawie kluczowego znaczenia okoliczność, podnoszona w odpowiedzi na skargę, iż RDOŚ przesłał stosowne obwieszczenie m.in. do UMiG w S. z prośbą o jego wywieszenie i uzyskał informacje, iż uczyniono temu zadość. Bezpośrednio podstawię dla praktyki zwracania się do innego organu administracji publicznej z tego rodzaju prośbami może stanowić norma ogólna art. 39 K.p.a. gdzie przewiduje się możliwość doręczeń także przez upoważnione organy. Kwestia, kto w istocie techniczne, wywieszał obwieszczeń nie ma znaczenia z punktu widzenia samej skuteczności czynności. Dokonanie obwieszczenia za pośrednictwem upoważnionego organu ma jednak taki skutek faktyczny, iż wobec podniesionych zarzutów, ustalenie jakie zwyczaje były przyjmowane, co do rozpowszechniania tego rodzaju obwieszczeń (czy i jaki zwyczaj istnieje) oraz jaki przyjęto sposób w danym przepadku wymaga uzyskania wyjaśnień od jednostki, która wykonywała stosowne czynności (tu UMiG S.), a następnie umożliwienia zajęcia odnośnego stanowiska przez strony (art. 81 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "ppsa" orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzekając o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 ppsa zasądzono na rzecz skarżących stosowne kwoty tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Rozpoznając ponownie sprawę GDOŚ rozpatrzy odwołania skarżących, w których sformułowano alternatywne wnioski o wznowienie postępowania z uwzględnieniem aktualnych uwarunkowań sprawy - czy postępowanie w II. instancji nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu, zasada pewności i stabilności prawa przemawia, aby o ile dokonano doręczenia przez ogłoszenie publiczne wadliwie jedynie w określonym zakresie (np. na terenie jednej gminy) uznać, iż fakt ten nie może skutkować stwierdzeniem, jakoby akt taki nie mógł się uprawomocnić - wobec prawidłowego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Rozważając, zależnie od sytuacji procesowej, czy odwołania zostały wniesione w terminie (o ile nie wydano ostatecznej decyzji) bądź dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, organ administracji uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.