IV SA/Wa 503/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zabicie dziko występujących osobników wilka oddala skargę. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją nr [...], z [...]stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późń. zm.) oraz art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, z późn. zm.), dalej: "uop", w związku z wnioskiem K.G. z [...] listopada 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]listopada 2020 r, znak: [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 31 sierpnia 2020 r. K.G. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dalej jako: "GDOŚ", o wydanie zezwolenia na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania dwóch osobników wilka (Canis lupus) wyrządzających szkody na terenie gospodarstwa prowadzanego przez wnioskodawcę w miejscowości [...] Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku żądanie dotyczyło eliminacji dwóch dorosłych osobników wilka, wychowujących trzy młode w pobliżu gospodarstwa wnioskodawcy. W opinii wnioskodawcy "niezbędne jest zlikwidowanie dwóch starych wilków, które wchodzą na fermę i czynią szkody. W przeciwnym razie stare wilki nauczą wprowadzać młode na fermę i szkody znacznie wzrosną". W uzupełnieniu wniosku wskazano termin realizacji wnioskowanych czynności, tj. od 1 października 2020 r. do 31 marca 2021 r. Pismem z 24 września 2020 r. GDOŚ zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]dalej jako: "RDOŚ w [...]", o przekazanie informacji dot. przedmiotowej sprawy, m.in. faktycznego rozmiaru szkód powodowanych przez wilki w gospodarstwie wnioskodawcy. Ponadto, podczas analizy przedmiotowego wniosku wzięto również pod uwagę informacje zebrane przez GDOŚ w ramach odrębnych postępowań administracyjnych, zainicjowanych innymi wnioskami wnioskodawcy, w sprawach prowadzonych na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Postępowania te toczyły się w latach 2019-2020 i zakończyły wydaniem decyzji GDOŚ z [...] lutego 2020 r. i z [...] lipca 2020 r. Decyzją z [...] listopada 2020 r. GDOŚ nie zezwolił wnioskodawcy na zabicie poprzez odstrzał dwóch dziko występujących dorosłych osobników wilka na terenie wskazanym we wniosku. Swoje stanowisko GDOŚ uzasadnił istnieniem niewykorzystanego do tej pory rozwiązania alternatywnego, jakim jest płoszenie problematycznych dla wnioskodawcy osobników wilka. Wnioskiem z 18 listopada 2020 r. wnioskodawca zwrócił się do GDOŚ o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy wskazując, że organ niesłusznie skupił się w swojej decyzji jedynie na wilczej rodzinie, która bytuje w pobliżu fermy. GDOŚ ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że wilk jest gatunkiem objętym ochroną ścisłą na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183). Na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 uop oraz § 6 ust. 1 pkt 1 i ww. rozporządzenia zabrania się zabijania dziko występujących zwierząt należących do gatunków objętych ochroną ścisłą. GDOŚ na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust 4 w związku z art. 52 ust 1 pkt 1 uop może wyrazić zgodę na odstępstwo od zakazu umyślnego zabijania zwierząt objętych ścisłą ochroną gatunkową w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli czynności te nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt oraz, jeżeli spełniona jest minimum jedna z przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 pkt 1-6 uop. Powyższe oznacza, że zezwolenie może być wydane tylko w przypadku, gdy wszystkie trzy ww. okoliczności zaistnieją łącznie. GDOŚ podkreślił, że w decyzji z [...] listopada 2020 r. nie podważa faktu, że wilki powodują poważne szkody w działalności hodowlanej wnioskodawcy. Ponadto, z uwagi na to, że stan ochrony wilka jest właściwy, eliminacja dwóch osobników tego gatunku nie wpłynie na stabilność jego populacji. Niemniej jednak, zabicie zawsze powinno być rozwiązaniem ostatecznym. Oznacza to, że zanim organ administracji wyda zezwolenie na zabicie, należy wykorzystać wszystkie możliwe sposoby ograniczenia szkód powodowanych przez wilki. W przedmiotowym postępowaniu należy dokonać oceny czy istnieją w tym konkretnym przypadku metody ograniczenia strat w zwierzętach hodowlanych, nie wymagające zabicia dwóch dorosłych osobników wilka. W ocenie GDOŚ, w pierwszej kolejności należy ograniczyć szkodliwą działalność wilków za pomocą ich płoszenia. Zabicie dwóch osobników wilka jest rozwiązaniem doraźnym dającym krótkotrwały efekt. Zabicie dwóch osobników rodzicielskich może mieć dwa różne następstwa, jednak żadne z nich nie wyeliminuje problemu szkodliwej działalności wilków. W przypadku śmierci osobników rodzicielskich, nieusamodzielnione młode padną z głodu, a powstałą wolną niszę ekologiczną zajmą kolejne osobniki z innych rodzin. Z uwagi na to, że jelenie stanowią naturalny pokarm wilków taka sytuacja będzie wysoce prawdopodobna. Z kolei w sytuacji, gdzie młode będą na tyle samodzielne, aby móc zdobywać pokarm, najprawdopodobniej częściej niż dotychczas będą powodować szkody w hodowli wnioskodawcy, gdyż niedoświadczonym i pojedynczym osobnikom łatwiej będzie polować na łatwiejszą zdobycz jaką jest zwierzyna hodowlana. GDOŚ wyjaśnił, że wilki to zwierzęta silnie terytorialne. Obszar zajmowany przez jedną wilczą rodzinę wynosi ok. 200-300 km2. Na terenach górskich może być nieco mniejszy i zależeć od zagęszczenia ofiar. Terytoria sąsiadujących ze sobą rodzin zwykle w małym stopniu nakładają się na siebie. Z uwagi na powyższe, w ocenie GDOŚ skuteczniejszą ochroną stada jeleni może okazać się zmiana behawioru jednej rodziny bytującej w pobliżu fermy jeleni, niż jej eliminacja, która z wysokim prawdopodobieństwem zakończy się zajęciem terenu przez nowe osobniki. Płoszenie może zwiększyć ostrożność wilka, czy też przesunąć jego terytorium. W celu wywołania uczucia strachu u drapieżników można zastosować między innymi: ostrzegawcze strzały z broni myśliwskiej, strzelanie gumowymi kulami lub pociskami z gazem pieprzowym; stosowanie urządzeń emitujących drażniące dźwięki (o wysokiej częstotliwości) w różnych odstępach czasu; dzwony, syreny, petardy. Skuteczność takich działań może zwiększyć łączenie metod akustycznych i wizualnych, np. światła stroboskopowego. Aby płoszenie było skuteczne musi być powtarzane przez pewien czas, tak aby skutecznie wywołać zmiany behawioralne w wilczej rodzinie bytującej w pobliżu fermy wnioskodawcy. W wyniku skutecznego płoszenia możliwa jest sytuacja, w której wilcza rodzina ze zmienionym behawiorem nadal będzie zajmowała terytorium w okolicy hodowli wnioskodawcy, ale swoją obecnością będzie blokować napływ innych osobników. Z akt sprawy oraz informacji udzielonych przez RDOŚ w [...] wynika, że wnioskodawca nie występował o zezwolenie na płoszenie wilków. Dopiero, gdy płoszenie okaże się nieskuteczne, należy wystąpić z wnioskiem o zabicie osobników wilka. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że wniosek nie dotyczył konkretnych dwóch osobników konkretnej wilczej rodziny, tylko ogólnie zabicia dwóch dorosłych osobników, ponieważ w pobliżu fermy znajduje się kilka watach, GDOŚ stwierdził, że sam wnioskodawca wskazał, że przy ogrodzeniu jego fermy urodziły się trzy młode wilki, a to sugeruje, że bardzo blisko ogrodzenia żyje wilcza rodzina, która zajmuje określone terytorium. Z biologii tego gatunku wynika, że zazwyczaj nory, w których szczenią się samice znajdują się w centrum terytorium wilczej rodziny, a terytoria sąsiednich rodzin nakładają się na siebie w niewielkim stopniu. Każda wilcza rodzina aktywnie broni swojego terytorium przed konkurentami, a więc jest wysoce mało prawdopodobne, aby kilka watach polowało na tym samym terenie. Stąd też należało skupić się szczególnie na rodzinie bytującej najbliżej ogrodzenia i tym, że odstrzał dwóch osobników dorosłych najprawdopodobniej dotyczyłby właśnie tej rodziny. Ponieważ w sprawie istnieją niewykorzystane rozwiązania alternatywne mogące zapewnić skuteczną ochronę zwierząt hodowlanych przed szkodami wyrządzanymi przez wilki, GDOŚ uznał, że zgodnie z obecnym stanem prawnym, nie ma możliwości wydania innego orzeczenia, które byłoby zgodne z przepisami prawa materialnego i jednocześnie zgodne z wolą wnioskodawcy Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2021 r. K.G. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a., tj. zasady zaufania uczestników postępowania oraz art. 12 k.p.a., tj. zasady wnikliwości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w miejscowości [...] w sąsiedztwie granicy z [...] pow. [...]posiada fermę jeleni. Ferma na obszarze 220 ha jest w całości ogrodzona specjalną siatką , a na ziemi jest położona siatka o szerokości 1 m, tak aby utrudnić podkopywanie się wilków. Ponadto na pewnej wysokości jest zamontowany drut podłączony do urządzenia elektrycznego . Tak zabezpieczona ferma przez 20 lat była nie do sforsowania przez wilki. Tak było do 2020 roku. Następnie od stycznia 2021 r. kiedy nie było mrozu i spadł śnieg więc ziemia nie zamarzła. Wówczas żyjące wokół fermy wilki przystąpiły do ataku na fermę. Zaczęły podkopywać głębokie tunele i wchodzić do środka zagryzając jelenie. Nie pomagały nocne wyjazdy, strzelania w górę, rozwieszanie flader i rozlewanie różnych zapachów wokół ogrodzenia. W sumie wilki zagryzły 72 sztuki jelenia, osiem saren i trzy sztuki danieli. Skarżący wskazał, że ma prawo do ochrony własnego mienia, co mu gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej. Skoro Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może wydać zezwolenia na zabicie wilków, to niech je odłowi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 52 ust. 1 pkt 1 i art. 56 ust. 1 pkt 1i ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614). Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 1 uop., w stosunku do dziko występujących zwierząt gatunków objętych ochroną gatunkową może być wprowadzony zakaz umyślnego zabijania. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w myśl art. 56 ust. 1 pkt 1 uop. - może zezwolić w stosunku do gatunków objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 52 ust. 1 pkt 1. Zezwolenia, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 4c, 4d i 5 - zgodnie z art. 56 ust. 4 uop. - mogą być wydane w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin, zwierząt lub grzybów oraz: 1) leżą w interesie ochrony dziko występujących gatunków roślin, zwierząt, grzybów lub ochrony siedlisk przyrodniczych lub 2) wynikają z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia, lub 3) leżą w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego, lub 4) są niezbędne w realizacji badań naukowych, działań edukacyjnych lub celów związanych z odbudową populacji, reintrodukcją gatunków roślin, zwierząt lub grzybów, albo do celów działań reprodukcyjnych, w tym do sztucznego rozmnażania roślin, lub 5) umożliwiają, w ściśle kontrolowanych warunkach, selektywnie i w ograniczonym stopniu, zbiór, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów roślin lub grzybów oraz chwytanie, pozyskiwanie lub przetrzymywanie okazów zwierząt gatunków objętych ochroną w liczbie określonej przez wydającego zezwolenie, lub 6) w przypadku gatunków objętych ochroną ścisłą, gatunków ptaków oraz gatunków wymienionych w załączniku IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory - wynikają z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska, lub 7) w przypadku gatunków innych niż wymienione w pkt 6 - wynikają ze słusznego interesu strony lub koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. W art. 56 ust. 4 uop. określone zostały przesłanki upoważniające organy administracji do wydania zezwolenia na pozyskanie osobników objętych ochroną gatunkową. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie, nie budzi wątpliwości, że przesłanki te mają dwojaki charakter. Jak słusznie wskazał organ, w art. 56 ust. 4 uop określono generalnie, że zezwolenia mogą być wydane jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt. Są to przesłanki określone przesłankami generalnymi. Jednocześnie jednak redakcja art. 56 ust. 4 uop wymaga, aby oprócz spełnienia generalnej przesłanki określonej w tym przepisie, równocześnie wystąpiła jedna z indywidualnych przyczyn wymienionych w tej normie prawnej, wymieniona w pkt 1-7. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia połączenie generalnej przyczyny uzasadniającej wydanie zezwolenia ze spójnikiem "oraz", który świadczy o konieczności łącznego wystąpienia generalnych przesłanek, z co najmniej jedną indywidualną, wymienioną w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 uop. Inaczej ujmując, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 uop oraz § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2183), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może zezwolić w stosunku do zwierząt objętych ochroną gatunkową na odstępstwo m.in. od zakazu umyślnego zabijania, w przypadku łącznego spełnienia dwóch generalnych przesłanek, tj.: * braku rozwiązań alternatywnych, * jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt; oraz w przypadku zaistnienia przynajmniej jednej z indywidualnych przesłanek wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 uop. Zasadniczą kwestią przy wydawaniu zezwolenia w trybie art. 56 ust. 1 uop - jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji - było przeanalizowanie, a następnie ustalenie, czy w sprawie zachodzą kumulatywnie ww. przesłanki. Dopiero bowiem stwierdzenie ich występowania, otwiera drogę do oceny czy istnieje możliwość wydania decyzji pozytywnej, tzn. czy organ działając w ramach uznania administracyjnego powinien zezwolić na odstępstwo od zakazu wskazanego przez wnioskodawcę. Stwierdzenie natomiast, że nie występują bądź to przesłanki generalne, bądź chociaż jedna z przesłanek indywidualnych, bądź zarówno przesłanka/i generalna/e jak i indywidualna, stanowi dostateczną podstawę do odmowy wydania zezwolenia. W rozpatrywanym bowiem przypadku, tj. w przypadku wydania pozwoleń na odstępstwo od zakazu w oparciu o art. 56 ust. 4 uop, wypracowane w orzecznictwie reguły, dotyczące wydania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne, znajdą zastosowanie jedynie w przypadku pozytywnej weryfikacji wystąpienia przesłanek generalnych i przesłanki indywidualnej, wskazanych w art. 56 ust. 4 pkt 1-7 uop. W ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, ze wniosek wszczynający postępowanie, którego treścią organ jest związany, dotyczył zabicia dwóch starych osobników wilka z watahy liczącej dwa stare wilki i trzy młode, które wylęgły się w pobliży ogrodzenia fermy. Organ w zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, prawidłowo wywiódł, że z uwagi na istnienie rozwiązania alternatywnego, nie istnieje jeszcze konieczność zabicia wnioskowanych dwóch wilków, czego konsekwencją byłaby najpewniej śmierć z głodu trzech młodych wilków. Jednocześnie organ ustalił, że na przedmiotowym terenie nie wydano żadnego zezwolenia na płoszenie lub niepokojenie wilków ze względu na brak wniosków w tym zakresie. W takim stanie faktycznym, wbrew stanowisku skarżącego, słusznie organ uznał, że skoro istnieje możliwość wykorzystania dostępnych rozwiązań alternatywnych, tj. płoszenia wnioskowanych wilków, takie działania należy podjąć w pierwszej kolejności, gdyż mogą one rozwiązać sytuację przy zdecydowanie mniejszej ingerencji w środowisko. Odnoszą się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje ochroną konstytucyjną m.in. prawo do własności. Prawo własności może być ograniczane na warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W przedmiotowej sprawie rolę ograniczenia prawa własności skarżącego stanowi zapis art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, którego celem jest ochrona środowiska. Wbrew zarzutom skargi, organ w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy i dokonał jego wnikliwej oceny czym nie naruszył zasad wynikających z art. 8 i art. 12 k.p.a. Z wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.