IV SA/Wa 505/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego R. S. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o zmianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolnicznej na działce o nr ewid. [...] obręb [...], gm. N. zostało wszczęte wnioskiem R. S. z dnia [...] listopada 2000 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Burmistrz N. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta, która stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2008 r., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), zastosowanych w sprawie na podstawie art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz N. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej decyzję Burmistrza N. z dnia [...] stycznia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie uzgodnił ww. projektu decyzji. Organ podniósł m. in., iż w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w pasie 100 m od linii brzegowej Jeziora O., co stanowi naruszenie przepisów § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Wskazał również, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] stycznia 2008 r. nie została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, działającym z upoważnienia Wojewody [...], w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł R. S. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek złożonego zażalenia organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie współdziałające w sprawie uzgodnienia, w trybie art. 106 kpa, projektu decyzji zmieniającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji było obarczone bezprzedmiotowością od momentu jego wszczęcia, w związku z czym należało je umorzyć. Organ podkreślił, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Tym samym zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy tego przepisu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana. Tymczasem w niniejszej sprawie zmieniana decyzja ostateczna została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nieobowiązujących w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji, co zamyka możliwość dokonywania zmian w trybie art. 155 kpa. Organ wskazał również, iż Burmistrz N. nie miał podstaw do wzruszenia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł R. S. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 106 ust. 1 kpa poprzez ingerencję organu współdziałającego drugiej instancji w zasadność oraz sposób prowadzenia przez organ główny postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której do kompetencji organu współdziałającego w niniejszej sprawie należy wyłącznie merytoryczne wypowiedzenie się w przedmiocie możliwości uzgodnienia treści projektu decyzji pod względem przepisów z zakresu ochrony środowiska, a nie wykładnia przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, - art. 138 § 2 kpa poprzez umorzenie postępowania przed organem współdziałającym pierwszej instancji tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. jako rzekomo bezprzedmiotowego w sytuacji, w której organ współdziałający drugiej instancji nie jest uprawniony do przesądzania o kwestii bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania uzgodnieniowego, co należy wyłącznie do organu głównego, a jedynie co do kwestii uzgodnienia lub odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydanej w postępowaniu głównym, - art. 10 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art.53 ust.4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. W myśl art.53 ust.4 pkt 8 ustawy wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt. 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, o czym stanowi ust. 5 art. 53. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów ( art. 60 ust. 4 cyt. ustawy). Współdziałanie organów administracyjnych przy załatwianiu indywidualnych spraw jest podyktowane potrzebą włączenia różnych organów w tryb podejmowania decyzji administracyjnej, która następnie może stanowić podstawę do prowadzenia działalności wpływającej na różne dziedziny życia, w tym na stan środowiska naturalnego. Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego na co najmniej dwa podmioty. Oznacza to, że jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu. Ten drugi, nie będąc właściwy do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez pierwszy organ. Organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem i wyrażenia w wiążącej formie swojego stanowiska. Podejmuje on czynności w ramach swojej właściwości, uczestnicząc w czynnościach już prowadzonego postępowania w sprawie zawisłej przed innym organem. Działając w zakresie własnych kompetencji i powierzonych przez ustawę zadań nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego do wydania decyzji. Nie może zatem kontrolować biegu postępowania rozstrzygającego o istocie sprawy. W przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako organ współdziałający, zobowiązany był na skutek wniesienia przez skarżącego zażalenia od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., do zajęcia stanowiska w przedmiocie możliwości uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zagrody wiejskiej na działce nr [...] w obrębie N. gm. N., z punktu widzenia przepisów ochrony przyrody obowiązujących na obszarze objętym ochroną, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji. Tymczasem organ ten, zaniechawszy sformułowania stanowiska we wskazanym wyżej przedmiocie, dokonał w to miejsce oceny prawnej dopuszczalności wszczęcia postępowania głównego, tj. postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalenia warunków zabudowy. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że Burmistrz N. nie ma podstaw do wzruszenia w trybie art.155 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., gdyż decyzja ta została wydana na podstawie przepisów materialnych, które w dacie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji nie obowiązują. Organ stwierdził również, że w konsekwencji powyższego postępowanie o uzgodnienie projektu decyzji zmieniającej w trybie art.106 kpa od samego początku obarczone było wadą bezprzedmiotowości, a zatem należało je umorzyć. Tego rodzaju stanowisko organu uzgadniającego uznać należy za nie mające oparcia w przepisach prawa, albowiem co do zasady organ ten nie może wkraczać w kwestie pozostające w wyłącznej właściwości organu głównego. Taką kwestią była w niniejszej sprawie ocena, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2008 r. może zostać zmieniona w trybie art.155 k.p.a. O ile organ główny dostrzegł taką możliwość, sporządzając projekt stosownej do decyzji i przekazując go do uzgodnień, to powyższe fakty bezwzględnie wiązały organ uzgadniający (poza kwestiami wiążącymi się ściśle z przedmiotem uzgodnienia). Ocena legalności stanowiska prawnego organu głównego może podlegać kontroli wyłącznie w postępowaniu odwoławczym, postępowaniach nadzwyczajnych, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaś w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji. Zaskarżone postanowienie wydano zatem z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15, 77§1 i 138 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie co do meritum kwestii podlegających uzgodnieniu na podstawie art.53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.138§1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy rozpozna ponownie zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji, rozpatrując sprawę w zakresie wyznaczonym jego merytoryczną właściwością. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt. 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.