IV SA/Wa 505/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej S. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późno zm.), zwanej dalej "kpa", po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...]. Postanowieniem tym Minister odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn.: Budowa, przebudowa i rozbudowa linii kolejowej na odcinku [...] oraz budowanego odcinka linii kolejowej nr [...], w ramach Projektu [...]: "Modernizacja linii kolejowej [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy wskazując, że w dniu [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] wydał w/w decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Od decyzji tej złożone zostały, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, odwołania do Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], uchylił w części i umorzył w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji nr [...] Wojewody [...]", Pani S. C. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...], zaznaczając jednocześnie, iż w przypadku stwierdzenia, że ww. pismo zostało wniesione z uchybieniem terminu do złożenia odwołania, zwraca się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju "o wznowienie postępowania w sprawie zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, w związku z rażącym naruszeniem prawa strony do obrony swoich interesów". W uzasadnieniu ww. pisma podniosła zarzuty dotyczące lakoniczności decyzji Wojewody [...] oraz naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 kpa, poprzez brak powiadomienia jej jako strony o toczącym się postępowaniu oraz decyzji je kończącej. Pismem z dnia 28 maja 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju wezwał stronę do wypowiedzenia się, czy jej wniosek z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], czy też wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra. Organ w przedmiotowym wezwaniu wyjaśnił, że stosownie do treści art. 145 §. 1 kpa, wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, którą w omawianym przypadku jest decyzja Ministra. Jednocześnie zastrzegł, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, podanie zostanie potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]. Ww. wezwanie Ministra zostało doręczone Pani S. C. w dniu 1 czerwca 2015r., jednakże nie udzieliła na nie odpowiedzi. Mając powyższe na uwadze Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia 22 kwietnia 2015 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]. W dniu 17 sierpnia 2015 r. Pani S. C., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dokonał błędnej interpretacji jej żądania zawartego w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. W ocenie Skarżącej lektura przedmiotowego podania, nie powinna budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych, bowiem zostały zawarte w nim dwa odrębne żądania, tj. odwołanie od decyzji Wojewody [...] oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Przy tym Skarżąca wyjaśniła, że skoro ostateczną decyzją w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra, to jej żądanie zawarte w ww. piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. dotyczy wznowienia postępowania zakończonego tą właśnie decyzją. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa, jako właściwy do jej rozpoznania wskazał, że z art. 145 § 1 kpa wynika wprost, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznej. W przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku rozpoznania odwołania, nie można zatem wznowić postępowania w sprawie decyzji organu stopnia podstawowego, ale w sprawie rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji. Byt prawny decyzji organu pierwszej instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej w wyniku odwołania, w warunkach ewentualnego uchylenia, po wznowieniu postępowania tylko decyzji pierwszoinstancyjnej stwarzałoby stan niepewności prawnej i prowadziłoby do niewykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego, stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że decyzją ostateczną w przedmiotowej sprawie jest decyzja wydana przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania w drugiej instancji, tj. decyzja Ministra. W ocenie Ministra wniosek Pani S. C.z dnia 22 kwietnia 2015 r., wbrew jej twierdzeniu, budził wątpliwości interpretacyjne, gdyż pomimo że przedmiotowe podanie zostało zatytułowane jako "odwołanie od decyzji nr [...] Wojewody [...]", to zawarto w nim - "również wniosek ewentualny" tj. wniosek "o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji" na wypadek gdyby uznano, że odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone z uchybieniem terminu. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, w ocenie organu Minister prawidłowo pismem z dnia 28 maja 2015 r., wezwał Skarżącą do jednoznacznego wypowiedzenia się, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, czy wniesione przez nią podanie z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], czy też ostateczną decyzją Ministra. W piśmie tym z dnia 28 maja 2015 r. Minister wyjaśnił Skarżącej, że stosownie do treści art. 145 § 1 kpa, wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Dodatkowo zwrócił uwagę Skarżącej na fakt, iż w niniejszego sprawie decyzją ostateczną jest decyzja Ministra, uchylająca w części i umarzająca w tym zakresie postępowanie organu pierwszej instancji. Oraz, iż w przypadku niezastosowania się przez Skarżącą do przedmiotowego wezwania, Minister potraktuje jej pismo, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]. Organ wyjaśnił, że skoro sprawa administracyjna powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowania treści żądania. Z tych przyczyn organ administracji publicznej, uznając żądanie strony za nieprecyzyjne, wezwał ją do sprecyzowania swojego żądania. Strona - po uzyskaniu od organu powyższej informacji w wezwaniu w ocenie organu miała obowiązek jednoznacznego wskazania przedmiotu swojego żądania. Mogło bowiem zdarzyć się tak, że po zapoznaniu się z treścią decyzji Ministra Skarżąca nie byłaby już zainteresowana inicjowaniem jakichkolwiek postępowań, gdyż treść decyzji odwoławczej czyniłaby zadość jej interesowi. Skarżąca jednak nie udzieliła żadnej odpowiedzi na ww. wezwanie organu, stąd organ postąpił zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, tj. potraktował pismo Skarżącej jako wniosek o wznowienie postępowania od decyzji Wojewody [...]. Organ wskazał, że nie może zgodzić się z poglądem Skarżącej, która przekonuje, że zamiarem Skarżącej było złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji jednoznacznie bowiem wynika, że w dniu składania ww. wniosku nie posiadała ona informacji o wydaniu decyzji Ministra. Na powyższe wskazuje zarówno literalna treść ww. wniosku, w którym Skarżąca nie powołuje się na decyzję Ministra, jak również fakt, że w treści ww. podania Skarżąca zawarła odwołanie od decyzji Wojewody [...]. Skoro odwołanie wnosi się od decyzji nieostatecznych, należy uznać, że Skarżąca nie wiedziała o decyzji Ministra wydanej na skutek rozpatrzenia odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej, a w konsekwencji nie mogła wnosić o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W sytuacji zatem gdy Skarżąca, pomimo wezwania z dnia 28 maja 2015 r., nie sprecyzowała wniosku zawartego w podaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r., a Minister nie mógł samodzielnie poczynić ustaleń co do treści jej żądania, to zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku zgodnie z żądaniem strony zawartym w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. tj. uznać że dotyczy on decyzji niestatecznej i z tej przyczyny odmówić wznowienia postępowania. W konsekwencji organ wskazał, że nie moża również zgodzić się zarzutem, że doszło do naruszenia art. 8 kpa. Z zasady wyrażonej wart. 8 kpa wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. W omawianej sprawie organ uczynił zadość zarówno przepisom prawa materialnego, jak również procesowego, co jest jednoznaczne z tym, iż postanowienie Ministra zostało wydane z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Pani S. C., reprezentowanej przez adwokata domagając się uchylenia postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. w całości, uchylenia postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych "do celowego dochodzenia swoich praw", w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez błędne uznanie, że wniosła o wznowienie postępowania zakończonego "decyzją nieostateczną" , podczas gdy z treści jej wniosku z dnia 22 kwietnia 2015 r. o wznowienie postępowania wynika wprost, iż wnosi o wznowienie postępowania zakończonego "decyzją ostateczną". Strona podkreśliła, iż w przedmiotowym piśmie zostały zawarte dwa odrębne żądania. Pierwsze żądanie dotyczyło odwołania od decyzji Wojewody [...], natomiast drugie żądanie stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego "decyzją ostateczną", który został wniesiony na wypadek, gdyby odwołanie zostało wniesione po terminie lub okazało się niedopuszczalne. Zostały w nim zawarte dwa odrębne żądania z tego względu, iż o ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dowiedziała się przypadkowo "w kwietniu". Ponadto skarżąca podkreśliła, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...], gdyż jest właścicielką działki nr [...],z obrębu [...] w W., która została objęta zakresem realizacji przedmiotowej inwestycji. Kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma zaś fakt, iż zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] zostało wysłane przez organ na błędny adres skarżącej, tj. ,, [...]", zamiast ,, [...]". Ponadto skarżąca, powołując się na treść art. 9q ust 2 ustawy ,z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1297, z późn. zm.) wskazała, iż zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji kolejowej powinno zostać jej wysłane indywidualnie. Mając na uwadze powyższe, skarżąca stwierdziła, iż przez wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji Wojewody [...] na błędny adres została pozbawiona obrony swoich praw, w tym prawa do dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem skarżącej, z lektury podania z dnia 22 kwietnia 2015 r. - wbrew twierdzeniu organu nadzoru - nie można wyprowadzić wniosku, że dotyczy ono decyzji Wojewody [...]. Według skarżącej, wprawdzie odwołanie zostało wniesione od "wyżej powołanej decyzji", tj. decyzji Wojewody [...], jednakże takie samo sformułowanie nie zostało zastosowane odnośnie wniosku o wznowienie. Tym samym w przekonaniu skarżącej organ nadzoru niezasadnie wezwał ją w piśmie z dnia 28 maja 2015 r., do sprecyzowania swojego żądania zawartego w przedmiotowym podaniu, gdyż zostało ono przez nią sformułowane w sposób jasny, zrozumiały i nie budzący wątpliwości. Skarżąca ponadto nie zgodziła się z pouczeniem zawartym w przedmiotowym wezwaniu, zgodnie z którym w przypadku niezastosowania się przez skarżącą do tego wezwania, organ potraktuje wniosek zawarty w podaniu z dnia 22 kwietnia 2015r., jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]. Według skarżącej skoro decyzji Wojewody [...] nie przysługiwał walor ostateczności, a jej żądanie dotyczyło wznowienia postępowania zakończonego "ostateczną decyzją", to podanie z dnia 22 kwietnia 2015 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Zarzuciła również, że organ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zapewnił jej czynnego udziału w tym postępowaniu. Ponadto organ pozbawił ją prawa do rzeczywistego skontrolowania decyzji Wojewody [...], czego nie rekompensuje skarżącej wydanie w postępowaniu odwoławczym reformatoryjnej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Odpowiadając na powyższa skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosowanie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami tej skargi-zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego prawo do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowanie administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonym zakresie należy wskazać, że jedną z podstawowych zasad jaką winny kierować się organy jest zasada pogłębiana zaufania do obywateli wyrażona w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Obowiązkiem organu jest zatem przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody, co wynika wprost z art. 11 k.p.a . Rolą organu wynikającą z kolei z art. 7 k.p.a jest bowiem takie przeprowadzenie postępowania zainicjowanego przez stronę, aby strona, która najczęściej nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na skutek działań organu wynikających z niepoinformowania lub złego poinformowania jej o skutkach jej określonych działań lub zaniechań nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W ocenie Sądu ma zatem rację skarżąca zarzucając orzekającym w sprawie organom, iż na skutek ich działań doszło do błędnego zinterpretowania złożonego przez nią pismem z dnia 22 kwietnia 2015r. wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., czyli z uwagi na okoliczność, że nie brała ona udziału w postępowaniu. Wskazać należy, że analiza akt sprawy nie budzi wątpliwości co do tego, że wniosek skarżąca złożyła gdy w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]. A zatem nie można uznać, aby w sprawie doszło do niedopuszczalności takiego wniosku z uwagi na brzmienie art. 145 § 1 k.p.a, w świetle którego postępowanie można wznowić jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Również z analizy wniosku skarżącej nie można wbrew stanowisku reprezentowanemu przez organ wywieść, aby dotyczył on nieostecznej decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała w nim bowiem wprost, że cyt. " 2. składam również wniosek ewentualny /na wypadek gdyby uznano, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu/, o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji...". Pomimo zatem tego, że skarżąca nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, bez wątpienia posiadała wiedzę, co do tego, że wniosek o wznowienie postępowania może wnieść jedynie od decyzji ostatecznej. Tym samym w ocenie Sądu, organ co do zasady, zgodnie z art. 9 k.p.a, słusznie wystosował do skarżącej pismo z dnia 28 maja 2015r. informujące ją o przebiegu postępowania. W świetle jednak oświadczenia skarżącej, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ powinien był rzetelnie poinformować stronę zarówno o skutkach prawnych uznania, że jej wniosek dotyczy decyzji Ministra, jak również przyjęcia, iż odnosi się do decyzji Wojewody. Należy mieć bowiem na uwadze, że dla strony, która domaga się co do zasady ponownego rozpoznania sprawy, z uwagi na to, że w toku całego postępowania doszło do naruszenia je prawa do czynnego udziału, istotny jest wynik w postaci ponownego wszczęcia takiego postępowania i rozpoznania jej stanowiska. Tym samym zdaniem Sądu wobec niepouczenia strony o skutkach nieodniesienia się do żądania organu, jak również zdaniem Sadu bezpodstawne, godzące w interes strony przyjęcie, że w sytuacji braku jej stanowiska, organ potraktuje złożony przez nią wniosek, jako żądanie wznowienia postępowania od decyzji organu I instancji, a nie od decyzji ostatecznej doprowadził do błędnego przyjęcia przez organy, że wniosek skarżącej jest niedopuszczalny w rozumieniu art. 149 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien uznać, że wniosek dotyczył decyzji ostatecznej i przeprowadzić stosowne czynności zmierzające do jego weryfikacji zgodnie z art. 147 - 149 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił postanowienia organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy i wynagrodzenie pełnomocnika.