IV SA/Wa 506/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2006r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005r. 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego T. kwotę 200(dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. , wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 kpa odmówił na wniosek z dni 11 kwietnia 2005r. Ogólpolskiego T. wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2004r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003r. udzielającą spółce " P." pozwolenia wodnoprawnego na [...] w rej. km [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż Ogólnopolskie T. wniósł o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, w związku z tym, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003r., oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. udzielająca ww. Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z koryta [...]., stanowiąca zagadnienie wstępne dla postępowań dotyczących składowania piasku na terenie obwałowanym, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005r. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie dotyczące poboru piasku nie stanowi zagadnienia wstępnego, bowiem oba postępowania, z których jedno dotyczy pozwolenia wodnoprawnego na pobór piasku , a drugie pozwolenia na składowanie piasku mogą być prowadzone równoległe i bez znaczenia jest które z nich zostanie wydane w pierwszej kolejności. Minister Środowiska decyzją z dnia 30 grudnia 2005r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art.82 ust.3 pkt 1 i art. 22 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2005r. odmawiające wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na [...], rejonie, w rejonie km [...] rzeki [...], nie znajdując podstaw do zmiany uprzednio zajętego stanowiska. W skardze na powyższą decyzję Ogólnopolskie T. podniosło, zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 7 i 8 kpa , wnosząc o stwierdzenie o stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 kpa i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Minister Środowiska zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2005r. o odmowie wznowienia postępowania. W dniu [...] grudnia 2005r. Minister w dniu [...] sierpnia 2005r. wydał drugie postanowienie, którym również odmówił wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja dotyczy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005r., a to oznacza, że jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W dalszej części uzasadnienia Ogólnopolskie T. podniosło, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu ,iż pozwolenie wodno-prawne na pobór piasku nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy udzielenia pozwolenia wodno-prawnego na składowanie wydobytego piasku na obwałowanym brzegu rzeki. Skarżący na poparcie swoich stwierdzeń, wskazał , iż w innej sprawie dotyczących tych samych kwestii, Minister podzielił stanowisko Wojewody [...], który zawiesił w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie piasku, uznając iż zagadnieniem wstępnym dla tej sprawy pozwolenie wodnoprawne na wydobycie piasku. Pogląd ten znalazł odzwierciedlenie w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004r. ( sygn. IV SA 3794/03). W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał nadto, że błędnie strona wywodzi, iż przedmiotowa sprawa została dwukrotnie rozstrzygnięta. Zaskarżona decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku Ogólnopolskiego T. z dnia 11 kwietnia 2005r. , w której wskazano jak podstawę art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Natomiast postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. odmówiono wznowienia postępowania na wniosek Ogólnopolskiego T. z dnia 15 lipca 2005r., w którym powołano się na pkt 7 art. 145 § 1 kpa, czyli inną podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 par. 1i 2 ustawy z dnia 25 lipac 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie jej wydania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] lipca 2005 roku. Na wstępie zaznaczyć należy, że o wznowieniu postępowania organ orzeka w formie postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji (§ 3 powołanego przepisu). Postanowienie o wszczęciu jest aktem administracyjnym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Taką konstatację zawiera wyrok NSA z dnia 13.11.1987r., I SA 1326/86 ( ONSA 1987 r., nr 2, poz. 80)" 1. Postanowienie o wznowieniu postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia". Ta linia orzecznicza znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 26.05.1989 r., IV SA 339/89 ( ONSA 1989, nr 1, poz.50)"1. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 kpa) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 kpa). 2. Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo". Przytoczone stanowiska NSA wyraźnie wskazują, kiedy można na początku wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a kiedy decyzję o odmowie. Z treści art. 149 § 2 kpa określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wynika, że decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych przypadkach, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną w sprawie, albo która jest wprawdzie stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, gdy termin ten nie został przywrócony. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego. Powodem tym natomiast nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż ocena przyczyn wznowienia - co wadliwie przyjęto w niniejszej sprawie - przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 20.06.1991 r., IV SA 487/91 ( ONSA 1991, nr 2, poz. 50) " 1. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. 2. Przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia; może natomiast być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 kpa". Również w późniejszym wyroku NSA z dnia 8.06.1995 r., SA/Po 416/95 ( Mon. Pod. 1996, nr 7, s. 214) stwierdzono, że "Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych". Identyczne stanowisko wyrażono w wyroku NSA z dnia 15.12.1998r., I SA/Łd 1843/96 (niepublikowany) "Podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, która to ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania". Por. też glosę Z. Czarnik, Z. Suwała do wyroku NSA z dnia 8.07.1997 r., SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62: "Decyzję o odmowie wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisami art. 145 § 1 kpa. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje". Ten kierunek myślenia kontynuowany jest w wyroku NSA z dnia 24.03.1998 r., II SA 122/98, (ONSA 1999, nr 2, poz. 53) "1. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 149 § 3 kpa, może nastąpić tylko z trzech przyczyn: a) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa; b) podanie o wznowienie zostało wniesione po upływie terminu przewidzianego w art. 148 kpa; c) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia, określonych w art. 145 § 1 kpa. 2. Badanie sprawy wznowienia postępowania w zakresie określonym zarówno w art. 151 § 1 kpa, jak w art. 151 § 2 kpa może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 1 i 2 kpa, a więc po ustaleniu, że nie zachodzi żadna z przyczyn uzasadniających odmowę wznowienia postępowania". Z kolei celem postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ wydaje decyzję, w której zgodnie z art. 151 kpa: a) odmawia uchylenia decyzji ostatecznej (dotychczasowej), gdy stwierdzi brak podstaw do tego z mocy art. 145 § 1 kpa. Jeżeli zatem organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w kpa wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji; b) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 kpa. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; c) wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, w wypadku gdy wystąpiła jedna z przesłanek niedopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 146 § 1 i 2 kpa). Analizując jakość przeprowadzonego postępowania trzeba wskazać, że powinno ono przebiegać zgodnie z nakreślonym wzorem. W jego ramach należy przede wszystkim rozważyć, kwestię zachowania terminu określonego w art. 148 kpa. Stosownie do wyników tego postępowania dopiero można podjąć właściwą decyzję procesową. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w pkt 3 art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie był wniosek skaranego z dnia 11 kwietnia 2005r., którym jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 8 kpa, natomiast w kolejnym w dniu z dnia 15 lipca 2005r. skarżący wskazał pkt 7 art. 145 § 1 kpa. Organ będąc stosownie do treści art. 61 § 1 kpa związany treścią wniosku , prawidłowo prowadził odrębne postępowania, gdyż każdy wniosek opierał się na innej przesłance wznowieniowej z art. 145 § 1 kpa. Mając na względzie powyższe - stosownie do treści 145 par. 1 pkt 1 lit. c cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy, przy czym Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego co do zasądzenia zwrotu w ramach kosztów kwoty 15 ( piętnaście ) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, albowiem zgodnie art. 211 i 213 cyt. ustawy opłata skarbowa nie w chodzi w skład kosztów procesowych.